Les possessions françaises dans l’océan indien présentent un intérêt stratégique. Face à des Malgaches qui contestent sa souveraineté, la France n’a-t-elle d’autres solutions que de tester une ambigüe cogestion ? Analyse par Christophe Boutin.
En visite officielle en France, le président malgache Andry Rajoelina demandait le 29 mai « solennellement et officiellement à Monsieur le Président [Macron] de trouver une solution pour la gestion ou la restitution des îles Éparses à Madagascar ». « Ma volonté est que nous ayons un dialogue pour aboutir à une solution commune », lui répondait le président français, souhaitant qu’une commission mixte y parvienne avant les célébrations du soixantième anniversaire de l’indépendance malgache, en juin 2020.
Pour comprendre le dossier, il faut rappeler ce que sont les Éparses, cinq îles ou archipels de très petite taille et sans population autochtone situés dans l’océan Indien : trois à l’intérieur du canal du Mozambique, entre la côte africaine et Madagascar, Europa, Bassas da India et Juan de Nova, puis, plus au nord, entre Madagascar et les Comores, l'archipel des Glorieuses, composé de deux îles, enfin l’île de Tromelin, à l’est de Madagascar et au nord des Mascareignes. Tromelin, un temps revendiquée par Madagascar, l’est toujours par l’île Maurice, les Glorieuses le sont par Madagascar et les Comores, mais le président malgache n’évoquait ici que les trois autres îles, que nous traiterons donc seules.
Françaises depuis 1896
Or celles-ci sont françaises depuis une prise de possession officielle en 1896, et ont simplement été ensuite rattachées administrativement à la Grande île – comme d’ailleurs un temps les Comores. En 1946, les Comores et Madagascar sont transformées en Territoires d’Outre-Mer, Madagascar obtenant ensuite le statut de République autonome malgache lorsque l’on met en place la Communauté, en 1958. Philibert Tsiranana, son premier président, négocie l’indépendance, effective le 26 juin 1960, mais le 1er avril 1960 un décret a rattaché les cinq îles Éparses à la France, les plaçant sous l’autorité du ministre chargé de l’outre-mer et sous l’administration du préfet de la Réunion. En 2005, elles passent sous l’autorité des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et y sont intégrées en 2007 ; elles en forment depuis le cinquième district.
À l’exception de Bassas da India, ces îles comportent des pistes d’atterrissage aménagées en 1950 avec des stations d’observation météorologiques. Depuis 1973 les forces armées françaises y sont présentes, avec des détachements du 2e RPIMA et un officier de police judiciaire de la gendarmerie sur Juan de Nova et Europa. Cette présence permet la surveillance et la protection des îles et l’entretien des infrastructures. Depuis 1994 la pêche est interdite dans leurs eaux territoriales, et seuls les navires autorisés peuvent pratiquer leur activité dans leur ZEE. Mais la France manque d’unités pour effectuer un contrôle efficace, et les pêcheurs braconniers sévissent, mettant en péril les réserves naturelles qu’elles constituent : Europa et Bassas da India le sont depuis 1975 – et comme telles d’accès restreint –, Europa étant en sus classée au titre de la Convention de Ramsar depuis 2011 et utilisée comme référence dans le cadre d’Ifrecor, l’initiative française de protection des coraux.
Le contentieux franco-malgache portant sur les îles Éparses n’est évoqué qu’en 1973, quand Didier Ratsiraka renégocie les accords de coopération avec la France. « L’amiral rouge », futur président en 1975 d’une République démocratique de Madagascar clairement ancrée dans le camp communiste, conteste leur détachement de 1960. Il demande ensuite à l’ONU en 1976 leur « libération » et l’OUA d’abord (1976) et l’Assemblée générale de l’ONU ensuite (résolution 34/91, 1979) invitent la France à négocier avec la Grande île la « réintégration » des Éparses. Si de 1985 à 2006 le contentieux semble oublié, il réapparaît avec le tombeur de Ratsiraka – réfugié… en France ! –, Marc Ravalomanana, aussi proche des États-Unis que Ratsiraka l’avait été de Moscou. Il contestera la souveraineté de la France sur les Éparses à la tribune de l’ONU en 2006, 2007 et 2008. Lui succède en 2009 Andry Rajoelina, soutenu, dit-on, par la France, qui ne participe pas aux élections présidentielles de 2013, prépare son retour depuis Paris, et est officiellement élu président le 8 janvier 2019. Et c’est donc lors de sa visite officielle en France que ce dernier vient d’évoquer la question des Éparses.
Un intérêt économique certain
Pourquoi un tel intérêt ? On notera que les politiques malgaches revendiquent les îles Éparses pour prendre une posture nationaliste quand ils ont besoin de trouver une légitimité. C’est le cas quand Ratsiraka ruine son pays dans l’aventure socialiste et est inféodé au bloc de l’Est, quand Ravalomanana doit se défaire de son image de relais des intérêts anglo-saxons, ou Rajoelina écarter ses liens avec des intérêts français. Il est vrai que les récentes politiques d’ouverture aux intérêts étrangers, mal maîtrisées, ont contribué à creuser le fossé entre une classe aisée et une population miséreuse, tandis que, comme dans de nombreux pays de la région, la corruption et le pillage des ressources naturelles (bois de rose ou minéraux) sont monnaie courante.
Les Éparses ont par ailleurs un intérêt économique certain de par leur Zone Économique Exclusive (une zone de souveraineté pouvant aller jusqu’à 200 nautiques), déterminée par 370 km de côtes, riche en ressources halieutiques, sans parler, pour certains secteurs, de ses potentialités en matière de production de pétrole et de gaz. Sur un plan plus directement stratégique, elles permettent de contrôler le passage des hydrocarbures (30% de la production mondiale) le long des côtes africaines – une route qui devient vitale en cas de fermeture du Canal de Suez. Sont donc très intéressés par la zone, en sus de Madagascar, l’Afrique du Sud, qui se veut l’incontournable puissance régionale, les États-Unis, dont les compagnies pourraient exploiter les nouveaux champs d’hydrocarbures et qui cherchent toujours des points d’appui, et même certains États du Golfe qui s’investissent dans le sud de l’Océan indien.
Avec les îles Éparses et Mayotte, la France possède une ZEE de 636 000 km2 (un peu moins si on redéfinit ses limites par la règle de l’équidistance), et la moitié du canal du Mozambique. Son domaine maritime en fait la deuxième puissance maritime mondiale, derrière les États-Unis – et lui donne de ce fait une place exceptionnelle au sein de l’Union européenne. Les îles Éparses, comme ses autres points d’appui, devraient donc être mieux protégées, et la France devrait assumer les responsabilités de sa souveraineté en termes de moyens.
Le risque de l’abandon de souveraineté
Pour résumer les arguments des deux parties, Madagascar estime que la France viole le principe de continuité géographique, les Éparses n’étant que de simples dépendances naturelles de la Grande île, et que de 1958 à 1960, étant toujours liées à Madagascar dont on négociait l’indépendance, on ne pouvait les en détacher. En face, la France fait valoir sa « souveraineté originaire » créée par la prise de possession de territoires sans maître (terra nullius), officiellement administrés par elle pendant plus d’un demi-siècle, et l’absence de contentieux au moment de l’indépendance malgache. Juridiquement, l’argumentation française serait solide devant une juridiction internationale : les résolutions onusiennes n’ont pas d’effet contraignant et seule la Cour internationale de Justice (CIJ) – saisie alors par Madagascar et la France – pourrait trancher.
Peut-on trouver des solutions intermédiaires ? La cogestion est évoquée dans la déclaration finale du sommet de 1999 de la Commission de l’Océan Indien (qui rassemble les Comores, la France, Madagascar, Maurice et les Seychelles). Mais le premier réel accord de cogestion, entre la France et Maurice au sujet de Tromelin, n’a pu voir le jour. Le traité, adopté par le Sénat en 2012, suscite en effet une fronde à l’Assemblée nationale contre l’inutile braderie d’une incontestable souveraineté française, et le texte est retiré de l’ordre du jour en janvier 2017. Et il est vrai que derrière ce terme de « cogestion » se cache bel et bien un abandon de souveraineté, qui reste pour un État le droit de décider librement et seul de la politique à mener sur son territoire. Le classement international pour la protection de l’environnement, dans le cadre par exemple de la Convention de 1972 de l’UNESCO, pourrait rendre la zone « neutre », mais ce serait ici encore un abandon de souveraineté, et, surtout, à la demande de quel État souverain ?
La vigilance est plus que de mise
La réaffirmation de cette souveraineté pourrait d’ailleurs rendre les choses moins conflictuelles avec le voisin malgache, ne serait-ce d’abord que parce que l’on pourra alors préciser les limites des ZEE respectives, et que l’application du principe d’équidistance partagerait les zones de prospection envisageables autour de Juan de Nova. D’autres accords sont ensuite possibles : dans l’accord-cadre de 2007 portant sur Clipperton, le Mexique reconnaît la souveraineté française et la France accorde des licences de pêche gratuites à quelques pêcheurs mexicains dans sa ZEE. Pour peu que l’on respecte des limites précises, les écosystèmes concernés seraient peut-être moins impactés que par le braconnage actuel.
La souveraineté française sur les îles Éparses, justifiée juridiquement, permet donc une meilleure protection de l’environnement comme la défense de nos intérêts géostratégiques, et ce sans léser aucune population. Y renoncer, que ce soit au profit des intérêts économiques de quelques-uns ou pour satisfaire une idéologie « décoloniale » qui n’a pas lieu d’être ici, ou encore sous la pression d’autres États qui aimeraient affirmer leur tutelle sur la zone, serait une erreur politique majeure.
Certes, la création d’une commission peut être aussi un moyen de satisfaire une opinion publique tout en enterrant un dossier. Certes, le directeur « Afrique et Océan indien » du Quai d’Orsay, peut déclarer : « À ce stade, je ne peux que relever qu’il n’a jamais été question, dans aucune prise de position sur le sujet, de renoncement à la souveraineté française. » Certes, tandis que les deux présidents se rencontraient à Paris, le groupe commando du 2e RPIMA sautait le 25 mai sur Juan de Nova, lors d’un exercice « Shutter island » destiné, selon les armées, à mettre à jour une partie des procédures des plans de défense des îles Éparses. Mais les expériences passées nous montrent combien il convient de rester vigilants sur un tel dossier, sans nous faire leurrer par des termes ambigus.
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