Cuba – Etats-Unis : il y a 60 ans, la rupture des relations diplomatiques
© Alexandre Meneghini Source: Reuters
Le 3 janvier 1961, les Etats-Unis rompaient leurs relations diplomatiques avec Cuba. Rétablies par Obama, elles sont depuis 60 ans un marqueur de la lutte entre le gouvernement révolutionnaire cubain et l'«impérialisme yankee» qu'il dénonce.
Le 3 janvier 1961, à deux semaines de la fin de son mandat, le président des Etats-Unis Dwight D. Eisenhower publie un communiqué à l'adresse de Cuba. Il accuse le gouvernement révolutionnaire d’avoir réduit les effectifs diplomatiques américains sans préavis, entravant la mission des Etats-Unis, «comme si [Cuba] visait la fin des relations diplomatiques et consulaires entre le gouvernement cubain et celui des Etats-Unis». La missive «notifie formellement au gouvernement cubain la fin de ces relations» (1). Les ambassades ferment. Le dialogue est rompu.
Les tumultueuses 60 années écoulées virent se produire des attaques de milices anti-castristes, des rapprochements avortés et les craintes cubaines d’interventions militaires des Etats-Unis. Les espoirs que ceux-ci lèvent l'embargo qui étrangle l'économie de l’île socialiste ont toujours été soldés par des échecs, qu’ils aient été justifiés par des affrontements, un contexte géopolitique tendu, ou des changements de présidence.
Alors que l'administration Trump s'est distinguée par une politique particulièrement agressive à l'égard de Cuba, il faut, pour comprendre l'inimitié entre les deux pays, remonter en 1959. Le 1er janvier de cette année, la puissance nord américaine reconnaît le gouvernement révolutionnaire de Fidel Castro. Ce dernier se rend à Washington afin de s’y entretenir avec le vice-président Richard Nixon. «Je suis venu ici parce que j’étais invité. Ici aux Etats-Unis, vous êtes habitués à recevoir des gouvernements pour l’argent. Je suis venu pour de bonnes relations, une bonne compréhension, pour de bonnes relations économiques», annonce-t-il à l’aéroport, dès sa descente de l’avion. Devant la presse, après sa rencontre avec Nixon, Castro répond à la question d’un journaliste : «J’ai eu une bonne impression du vice-président Nixon». En apparence, rien ne laisse entrevoir les tensions à venir (2).
Réforme agraire : l'affront aux Etats-Unis
Mais le 17 mai 1959, Cuba retire le contrôle du service public du téléphone aux Etats-Unis. Pour Washington, le pas de trop est franchi lorsque Fidel Castro décide de mener une grande réforme agraire : environ 1,5 million d'hectares de terres arables sont retirés aux grandes entreprises américaines qui règnent dessus : la Cuban Atlantick Sugar Co, Cuban American Sugar Co, United Fruit Co, Manati Sugar Co, The Cuba Co, etc. sont expropriées. La loi de réforme agraire est claire. Son article 1 stipule : «Les latifundias sont proscrites» (3). Le texte signe l’arrêt de mort de ces gigantesques exploitations possédées par de riches propriétaires et travaillées par des paysans sans terre. La réforme agraire fait passer la superficie maximale d’une propriété à 402 hectares. Enfin, elle précise que les terres expropriées seront redistribuées entre les paysans et les ouvriers agricoles ne possédant pas de terres. Les exigences de compensations financières des compagnies sont refusées : un affront pour l'oligarchie américaine qui s'était répartie ces terres avec la complicité du dictateur Batista.
Les Etats-Unis changent de ton et demandent l’entraînement de milices anti-castristes. La dégradation des relations pousse Cuba à engager des échanges avec l’URSS en février 1960. L’Union soviétique accepte d’acheter cinq millions de tonnes de sucre en cinq ans et d’exporter à Cuba du pétrole et des céréales. A partir de là et jusqu’à la fin de l’année, Cuba nationalise les compagnies pétrolières et les banques américaines, dont la First National City Bank de New York, la First National Bank of Boston et Chase Manhattan Bank.
La réponse ne tarde pas. Le Congrès autorise le président Eisenhower à mettre en place un embargo sur le commerce entre Cuba et les Etats-Unis. Parallèlement, les attentats, attribués à Washington par La Havane, se succèdent à l’instar de celui qui, le 24 décembre 1960, frappe la boutique Flogar. Le 3 janvier, après la rupture des relations diplomatiques, Kennedy et la CIA passent à la vitesse supérieure et enclenchent un plan d’invasion qui débouchera sur l’une des plus cuisantes défaites américaines sur l’île : le débarquement dans la Baie des cochons.
L’épisode prend racine sous Eisenhower qui lance l’Opération 40 en 1960. Avec l’aide de la CIA, 86 hommes sont entraînés pour débarquer sur les plages du sud de l’île et tuer Fidel Castro, parmi lesquels Frank Angelo Fiorini alias Frank Sturgis (connu comme étant le cambrioleur de l’affaire du Watergate), et Félix Rodriguez (qui sera des années plus tard soupçonné de la capture de Che Guevara).
La brigade 2 506 de la CIA et les membres de l’Opération 40 transitent dans la nuit du 16 avril 1961 du Guatemala au Nicaragua, s’y fournissent en matériel, et débarquent à Playa Larga le 17, sur la Baie des cochons (4). Huit bombardiers B26 travestis aux couleurs cubaines bombardent les avions et la flotte nationale. De nombreux appareils sont détruits. Les soldats de la révolution avertissent rapidement de l’invasion. Une fois l’alerte donnée, Fidel Castro ordonne de viser les troupes qui ont accosté. Les combats durent deux jours. Les exilés cubains membres de la milice sont en déroute face aux forces révolutionnaires castristes. Ils fuient et sont abandonnés par les Etats-Unis, qui cessent de leur répondre, et ne leur envoient pas ou très peu d’assistance. Face à cette débâcle, John F. Kennedy tente de dissimuler l’implication des Etats-Unis auprès de Nikita Krouchtchev, le Premier secrétaire du Parti communiste de l'URSS.
«Pied sec, pied mouillé»
Après cette humiliation, Kennedy prend une décision radicale le 3 février 1962, dont les répercussions sur le peuple cubain sont encore prégnantes : il signe la mise en place d’un embargo total. Chaque pays du globe est sommé de ne pas commercer ou apporter d’aide quelconque à Cuba. La nourriture et les médicaments sont épargnés. Castro se rapproche de Krouchtchev. Les Etats-Unis apprennent la présence de missiles installés par l’URSS sur l’île, à 150 kilomètres de la Floride. Krouchtchev consent finalement à retirer les armes en échange d’un engagement de son adversaire à ne pas envahir Cuba.
Cette dangereuse escalade pousse les Etats-Unis, en 1966, à envisager une autre voie pour porter atteinte à la Révolution. Le colosse vote la Ley de ajuste cubano, surnommée «politique du pied sec et du pied mouillé» en français. Elle concerne la migration et octroie des papiers à tout citoyen cubain parvenant à atteindre les terres étatsuniennes. Elle oblige à reconduire à Cuba les personnes en pleine traversée en mer. Pour les Etats-Unis, l’idée est de favoriser un exode massif qui mettrait à jour un prétendu manque de soutien populaire à la Révolution, et d’abriter une large communauté anti-castriste sur son sol.
Cette politique a conduit à trois grands mouvements de population : Camarioca en 1965, Mariel en 1980, et la crise des balseros en 1994. Les Cubains embarquent sur des bateaux de fortune et traversent le détroit de Floride pour atteindre les environs de Miami. Fidel Castro réagit en 1994 : «Si les Etats-Unis ne prennent pas de mesures rapides et efficaces pour cesser la stimulation des sorties illégales du pays, alors nous nous sentirons le devoir de donner des instructions aux gardes-frontières pour qu’ils ne fassent obstacle à aucune embarcation qui souhaite sortir de Cuba.» (5) Une contre-attaque inattendue, qui menace de placer les Etats-Unis face à une vague migratoire difficilement gérable.
La volte-face de Jimmy Carter
Puis vient l’élection du démocrate Jimmy Carter en 1977, le seul président jusqu’alors à instaurer un (très) relatif apaisement avec Cuba. Il approuve l’ouverture de sections d’intérêts, lieux de dialogue où officient des diplomates «de second rang» : elles sont accueillies à La Havane (à l'ambassade suisse pour les Américains et à Washington à l'ambassade de Tchécoslovaquie pour les Cubains). Carter supprime les restrictions de voyage à Cuba qui incombent aux Etatsuniens, suspend les vols espions au-dessus du territoire cubain, impulse des accords sur les zones de pêche, etc. (6).
L'accalmie est remise en cause par l’entrée du conflit dans une dimension internationale. L’action de Cuba à l’étranger, notamment en Angola et en Ethiopie, où sont envoyés des soldats cubains pour soutenir les mouvements révolutionnaires locaux, irrite les Etats-Unis, qui craignent que des brigades soviétiques se joignent aux interventions, particulièrement au Nicaragua où triomphent les révolutionnaires sandinistes contre la dictature de Somoza en 1979.
Carter annonce une série de mesures visant à contenir cette influence : «Surveillance étroite de Cuba par des moyens non précisés (les vols espions ont déjà été rétablis en octobre 1978) ; extension des manœuvres militaires dans le bassin des Caraïbes ; création à Key West (Floride) d'un groupe d'études spécialement affecté à la surveillance et à la coordination des renseignements concernant la région ; réponse positive à toute demande d’assistance d’un pays qui s'estimerait menacé par les forces soviétiques ou cubaines ; augmentation de l’aide économique aux nations caraïbes afin d'aider celles-ci à "résister à l'agitation sociale et à une éventuelle domination communiste".» (7) Au même moment, Fidel Castro préside le mouvement des non-alignés de 1979 à 1982. L'aura de la diplomatie cubaine prend de l'ampleur, avec un Fidel qui parle de l'Union soviétique comme l’alliée des peuples opprimés qui souhaitent se défaire de l’«impérialisme yankee».
Malgré la volte-face de Carter, Castro souhaite le voir réélu lors de l'élection de 1981 face à Ronald Reagan, républicain et féroce anti-communiste. Dans une tentative de conciliation avec le démocrate, Castro extrade deux pirates de l’air américains, ferme le port de Mariel d’où les migrants sont partis en masse, et libère 33 américains emprisonnés à Cuba. Ses attentes ne seront pas satisfaites. Reagan est élu président des Etats-Unis en 1981. Le 23 février, le Washington Post rapporte que son premier conseiller Edwin Meese évoque une possible intervention militaire pour «prévenir l’expansion du communisme» (8).
La question centre-américaine prend alors une place prépondérante dans les relations entre les deux rivaux. Selon un mémorandum du département d’Etat américain, «la direction politique, l'organisation et l'armement de l'insurrection salvadorienne sont coordonnées et lourdement influencées par Cuba, avec l'appui actif de l’Union soviétique, de l'Allemagne de l'Est, du Vietnam et d'autres Etats communistes» (9). Le secrétaire d’Etat Alexander Haig laisse entrevoir la possibilité d’actions telles que des exercices navals ou aériens.
Castro réagit fermement en qualifiant Reagan et ses équipes de «fascistes» à La Havane le 15 septembre 1981, lors de la conférence de l’Union interparlementaire mondiale. La crainte est grandissante d’une intervention armée, ce qui pousse l’ambassadeur de Cuba aux Nations unies Raul Roa Kouri à écrire au secrétaire général de l’ONU, Kurt Waldheim, afin de dénoncer ces plans militaires (10). Reagan répond en niant : «Nous n’avons pas de plans pour envoyer au combat des Américains en aucun lieu du monde et notre but est la paix» (11). Il n’interviendra pas.
Torricelli et Helms-Burton : le durcissement de l'embargo en pleine crise économique
Si les années Reagan ont vu le spectre d’un affrontement planer, le coup le plus dur porté à Cuba reste sans doute le durcissement de l’embargo dans les années 1990. Cuba fait face à l’une de ses plus grandes crises économiques : des années baptisées la «période spéciale». En 1989, l’URSS entraîne l’économie cubaine dans sa chute : elle n’est plus en capacité de fournir Cuba en pétrole en échange de sucre. Sans son plus puissant allié, Cuba peine à faire entrer des denrées. L’électricité, dépendante du pétrole, se fait rare. L’acheminement de nourriture et de médicaments devient un défi. Les Etats-Unis choisissent ces années pour resserrer l’étau sur Castro, faisant fi des graves répercussions sur le quotidien des Cubains : manque de nourriture, soins difficilement prodigués dans des hôpitaux où les coupures d’électricité ne permettent pas aux ascenseurs et aux machines de fonctionner.
Le renforcement du blocus est matérialisé en 1992 par l'adoption de la loi Torricelli – ou «Cuban Democracy Act» – qui instaure des sanctions à l’égard de filiales d’entreprises américaines qui commerceraient avec Cuba. En 1996, c’est au tour de la loi Helms-Burton d’être votée. Les mouvements de Cubains exilés aux Etats-Unis et leurs activités de lobbying tiennent un rôle de premier rang dans sa confection à l’instar de la Cuban American National Foundation (CANF) ou du clan Bacardi. Torricelli ne leur suffisait pas puisque la loi stipulait que le président pourrait décider des termes de son annulation lorsqu’il jugerait cela nécessaire (12).
La brutalité de Helms-Burton réside dans son caractère extraterritorial : une entreprise étrangère, si elle vend des produits à composants américains, ou est en partie détenue par des sociétés américaines, ne peut commercer avec Cuba, sous peine de sanctions, le but étant de ne plus laisser aucune marge aux importations et exportations.
Dès 1990, le Parlement européen affirme que ces mesures affectent gravement la population cubaine en la privant de pétrole, de médicaments et de produits de première nécessité. Helms-Burton pousse Bruxelles à entamer des négociations avec les Etats-Unis afin d’assouplir les conditions de l’extraterritorialité. Bill Clinton cède à une partie des revendications des opposants à l’embargo en rouvrant les vols directs de New York et Los Angeles à Cuba, ainsi qu’en autorisant à nouveau l’octroi de licences de vente de médicaments et de nourriture. En 2000, le Congrès approuve la vente de médicaments et de produits agricole à Cuba «pour des motifs humanitaires» (après un lobbying d’entreprises agricoles) (13).
L’arrivée de George W. Bush au pouvoir en 2001 n’améliore pas la situation. Les Cubano-Américains se voient autorisés à voyager à Cuba une fois tous les trois ans (contre une fois par an sous Clinton). En 2001, des étudiants américains s’inscrivent à l’ELAM (Ecole latino-américaine de médecine), l’école cubaine de médecine qui dispense un enseignement de qualité gratuit à des étudiants étrangers du monde entier. L’administration les menace de leur infliger une amende de 40 000 dollars pour violation du Trading with the Ennemy Act. En 2003, le musicien étatsunien Ry Cooder est condamné à 100 000 dollars d’amende pour avoir participé à la production de l’album du mythique groupe cubain Buena Vista Social club (15).
Les années Obama : un apaisement sans levée de l'embargo
Barack Obama a tenté d’apaiser les relations mais n’a pas pu mettre fin au blocus. Durant son premier mandat en 2009, il lève les restrictions de voyages et autorise les transferts d’argent des Etats-Unis à Cuba, les remesas (qui constituent l’une des principales sources d’entrée d’argent dans le pays). Il rouvre une ambassade à La Havane en juillet 2015, ôte Cuba de la liste des Etats soutenant le terrorisme, remet en place les vols commerciaux entre les deux Etats, permet de nouveaux investissements à Cuba, etc. Le tout dans une volonté d’apaisement, mais aussi dans une tentative d’ouverture économique de l’île par la manière «douce». En effet, durant son voyage en 2016 à La Havane, plusieurs dirigeants d’entreprises l’accompagnent : ceux de Xerox et des hôtels Marriott par exemple. En 2016, Starwood devient le premier groupe hôtelier américain à contracter avec Cuba. En 2017, il met aussi fin à la politique d’asile appliquée aux Cubains.
«Les Etats-Unis franchissent des étapes importantes pour normaliser les relations avec Cuba [...] en mettant fin à la politique connue sous le nom de "pieds secs, pieds mouillés" ["wet foot dry foot"]», commente Barack Obama dans un communiqué (16), ajoutant : «Nous traitons désormais les immigrants cubains de la même façon que les immigrants d’autres pays.»
Dès 2016, Donald Trump annule les mesures prises par son prédécesseur. Sa mandature (2016-2020) fut celle du durcissement de l'embargo qui empêcha l'île caribéenne d’acheminer certains médicaments et matériels médicaux avant et pendant l’épidémie de Covid-19, du placement du pays sur la liste des Etats terroristes (neuf jours avant la passation de pouvoir à Joe Biden), de la fermeture de Western Union qui permettait d’envoyer des remesas, de l’argent à destination de Cuba.
Il n’est pas aisé d’entrevoir quelle politique sera menée par Joe Biden vis-à-vis de Cuba : le retrait de la liste noire des Etats soutenant le terrorisme nécessite un long travail de fond afin de prouver que le pays n’est en réalité pas impliqué dans ce type d’activités, et le destin de l’embargo est entre les mains du Congrès. A l’heure où Cuba a entamé des réformes historiques (fin de la double monnaie, large ouverture du secteur privé, etc.), les Etats-Unis pourraient resserrer les sanctions afin d’accélérer la libéralisation, ou au contraire aller dans le sens de Barack Obama et user d’une méthode diplomatique et d’outils économiques pour pousser le pays à remettre en cause ses fondations socialistes.
Maïlys Khider
(1) Statement and note in Cuba break, NY Times, 4 janvier 1961
(2) THE FIDEL CASTRO TAPES | Castro visits America | PBS, YouTube
(3) De la nécessité de la réforme agraire à Cuba en 1959,
(4) La baie des Cochons, retour sur un échec parfait, Le Monde, 11 avril 2001
(5) A los veintiún años del Maleconazo las heridas en la sociedad cubana no cierran, YouTube
(6) L’administration Reagan et le régime castriste (janvier 1981-juillet 1982)
(7) Ibid
(8) Ibid
(9) Ibid
(10) Ibid
(11) Ibid
(12) La modernité d’un archaïsme : l’embargo cubain au défi des critiques adressées à la loi Helms-Burton
(13) Ibid
(14) MediCuba S.A. Enfrenta El Bloqueo, Radio Morón, 10 novembre 2020
(15) Cooder fears Cuban ban, 19 mars 2003, BBC
(16) Obama met fin au régime spécial d'immigration pour les Cubains, AFP, 13 janvier 2017
