Franck Pallet a été collaborateur dans plusieurs cabinets d'avocats français et monégasques. Actuellement il est doctorant en sciences de gestion à l'Institut d'Administration des Entreprises.

Révision de la Constitution sur le climat : beaucoup de bruit pour pas grand chose

Révision de la Constitution sur le climat : beaucoup de bruit pour pas grand chose© REUTERS/Gonzalo Fuentes
Vue du pic de pollution enregistré à Paris en décembre 2016 (illustration).
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Pour le consultant juridique Franck Pallet, l'échec du projet d'inscription de la protection de l’environnement dans la Constitution ne change pas grand chose. Selon lui, l'Etat dispose déjà des outils pour agir, à condition d'y mettre les moyens.

Les questions liées à la nécessité de protéger l’environnement sont apparues dès le milieu des années 1970 face aux premières constatations des effets désastreux des activités humaines. Il aura fallu attendre le rapport Brundland rédigé en 1987 par la Commission Mondiale sur l’environnement et le développement pour qu’il y ait enfin une prise de conscience quant aux risques que peut représenter pour notre planète un modèle de croissance très consommateur d’énergies fossiles. C’est précisément sur la base de ce rapport qu’en 1992, lors du Sommet de la Terre à Rio, le terme de «développement durable» (sustainable development) a été utilisé pour la première fois. Ce nouveau concept a ainsi jeté les bases d’une réflexion plus générale quant à notre manière de repenser notre système de production et de consommation.

Selon la définition qui nous en est donnée par le rapport Brundland, «le développement durable est un mode de développement qui répond aux besoins des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Deux concepts son inhérents à cette notion : le concept de besoins, et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis, à qui il convient d’accorder la plus grande priorité, et l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation sociale impose sur la capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir.»

Depuis lors, la question climatique n’a cessé d’animer les débats tant scientifiques que politiques. Mais est-ce pour autant une problématique nouvelle ? En réalité, elle est déjà au cœur des sociétés occidentales dès le XVIe siècle, dans un premier temps, pour renforcer la souveraineté de celles-ci lors des conquêtes coloniales à une époque où l’on prétendait avoir la capacité de transformer le climat par la culture des sols ou la plantation des forêts. Des phénomènes liés aux variations climatiques se sont manifestés à diverses reprises depuis cette période avec plus ou moins d’intensité. Ce sera avec la révolution industrielle et le développement accru des échanges que les activités humaines auront le plus d’impact sur la nature et la santé des populations, dont l’espérance de vie était moins élevée au XIXe siècle qu’aujourd’hui. En dépit des progrès dans le domaine de la santé, la seconde moitié du XXe siècle ne fera qu’amplifier les effets de l’activité de l’homme sur l’environnement résultant d’un modèle économique productiviste et consumériste qu’on qualifia de «modèle fordiste».

Face aux risques climatiques et à l’épuisement des ressources de notre planète, plusieurs Sommets de la Terre ont été organisés dans le but de conclure sinon des accords contraignants mais à tout le moins des engagements. Avant l’Accord de Paris de 2015, le Sommet de la Terre du 2 septembre 2002 à Johannesburg a retenu tout particulièrement l’attention, notamment le célèbre discours du Président Jacques Chirac : «Notre maison brûle et nous regardons ailleurs. La nature mutilée, surexploitée, ne parvient plus à se reconstituer et nous refusons de l’admettre. L’humanité souffre. Elle souffre du mal-développement, au Nord comme au Sud, et nous sommes indifférents. La Terre et l’humanité sont en péril, et nous en sommes tous responsables.»

Ces mots ainsi prononcés seront transformés en actes trois ans plus tard avec l’adoption d’une Charte de l’Environnement en 2005 qui sera intégrée à notre bloc de constitutionnalité. Ces droits de «3e génération» venant après la Déclaration des Droits de l’Homme de 1789 et le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ont valeur constitutionnelle.

Les principes qui y sont définis doivent être respectés par le législateur et les administrations publiques et être appliqués tant par les juridictions de l’ordre judiciaire qu’administratif. Le Conseil Constitutionnel veille également dans son contrôle à priori à ce que les lois votées par le parlement soient conformes aux dispositions contenues dans la Charte de l’Environnement, notamment aux articles 1er et 6, à savoir le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, d’une part, et l’obligation pour les pouvoirs publics de conduire des politiques publiques dans le sens de la promotion du développement durable, d’autre part.

Si l’Accord de Paris, intervenu 10 ans plus tard entre 197 pays à l’issue de la Cop 21, a été un événement majeur devant inciter les pays de la planète à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à ramener le réchauffement de la température à 1,5°C au maximum par rapport à l’ère préindustrielle, les engagements pris ne sont pas pour autant respectés par tous. La France, qui, certes, n’est pas le plus mauvais élève de la classe, doit sérieusement s’emparer de la question climatique qui n’a pas fait partie jusqu’alors des priorités des politiques publiques alors que les enjeux sont considérables.

A un an des élections présidentielles, le président Emmanuel Macron a souhaité entreprendre une révision de la Constitution en y insérant la préservation de l’environnement. Celle-ci devait être soumise à référendum selon les modalités prévues à l’article 89 de la Constitution. Cependant, les députés et les sénateurs n’ayant pas réussi à voter le texte dans des termes identiques, le gouvernement a dû abandonner ce projet de révision constitutionnelle.

C’est ainsi le conservatisme des sénateurs s’étant livrés à des arguties juridiques qui n’avaient d’ailleurs pas grand sens qui a empêché l’Etat français de franchir ce nouveau pas somme toute symbolique. Par delà l’aspect politique de cette révision constitutionnelle, une poignée de sénateurs refuse de voir une réalité qui pointe pourtant à l’horizon, celle de la temporalité en plus de la nécessité de prendre les mesures nécessaires pour lutter contre le réchauffement climatique.

Y a-t-il pour autant nécessité de s’alarmer face à l’abandon de cette révision constitutionnelle ? Certainement pas dès lors que la Charte de l’Environnement a valeur constitutionnelle et qu’elle s’applique tant au législateur qu’aux administrations publiques.

A cet égard, il est à relever que le Conseil d’Etat, notamment dans l’Affaire du Siècle, a infligé au gouvernement le 10 juillet 2020 une astreinte record de 10 millions d’euros par semestre de retard pour le contraindre à agir contre la pollution de l’air dans 8 zones en France, conformément à ses engagements européens. Le 3 février 2021, le Tribunal administratif de Paris, toujours concernant l’Affaire du Siècle, a reconnu aux termes de sa décision que l’Etat était partiellement responsable du réchauffement climatique en évoquant notamment le «préjudice écologique».

Si les 10 articles de la Charte de l’environnement n’instituent pas de droits ou de libertés garantis par la Constitution (de telle sorte « qu’ils ne peuvent être invoqués à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution [décision n°2014-394 QPC du 7 mai 2014]), c’est pourtant à partir des dispositions du préambule de la Charte que le Conseil Constitutionnel a dégagé un objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains (Décision n°2019-823 QPC du 31 janvier 2020). Il appartient dès lors au législateur de déterminer les modalités de la mise en œuvre des dispositions de la Charte.

Par delà cette révision constitutionnelle avortée, il existe tout un arsenal juridique à la disposition des Juridictions judiciaires et administratives, notamment les nombreux traités signés par la France ces dernières décennies, à savoir la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992), le Protocole de Kyoto (1997), la Convention d’Aarhus (1998), l’Accord de Paris sur le réchauffement climatique (2015) et leur transcription dans le droit français en termes précis, ce qui impose à la puissance publique une obligation de se conformer à ses engagements internationaux en matière de protection de l’environnement et tout particulièrement la lutte contre le réchauffement climatique.

Si cette révision constitutionnelle était symbolique dans sa conception mais revêtait également un caractère politique, son abandon par l’actuel gouvernement ne modifie en rien les obligations de l’Etat quant à l’application du principe du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. En effet, et on ne peut que s’en féliciter, le pouvoir juridictionnel dispose à la fois d’un contrôle de conventionnalité (vérification de la conformité du droit interne aux engagements internationaux) et veille à l’application du droit européen en matière de protection de l’environnement.

Ainsi, depuis l’Arrêt Costa / Enel prononcé par la Cour de Justice des Communautés Européennes le 15 juillet 1964, le droit européen dérivé a primauté sur le droit interne et doit partant s’appliquer aux Etats. Si le Conseil d’Etat a été dans un premier temps réticent pendant plusieurs décennies à appliquer ce principe, contrairement à la Cour de Cassation (Arrêt Jacques Vabre du 24 mai 1975), l’Arrêt Nicolo de 1989 a constitué une rupture avec la philosophie jurisprudentielle jusqu’alors adoptée par la Haute juridiction administrative, consistant à ne pas écarter une loi contraire à un traité international. Désormais, toute loi qui serait contraire à un traité international doit être écartée par le Juge, peu importe qu’elle soit antérieure ou postérieure à celui-ci.

La position des sénateurs est somme toute critiquable dans son principe en ce que cette révision constitutionnelle avait été précédée d’un débat national sur les questions liées au réchauffement climatique. La préservation de l’environnement et le développement durable sont par ailleurs clairement définis dans la Charte et il n’y avait donc pas nécessairement besoin de l’insérer dans l’article 1er de la Constitution. Mais au-delà du conservatisme de la haute assemblée, la rédaction de ce texte était trop imprécise pour qu’il emportât le vote d’adhésion des sénateurs.

Cette révision constitutionnelle n’était-elle pas au final surabondante, compte tenu du fait qu’un projet de loi dit «Climat et Résilience» est actuellement en débat au parlement ? Ne suffit-il pas tout simplement de mettre en application l’arsenal juridique existant ?

Au-delà de ces considérations juridiques, c’est surtout la manière dont l’Etat agira à l’avenir pour préserver l’environnement et la santé publique qui comptera le plus aux yeux du peuple, car la loi à elle seule ne saurait suffire à régler tous les problèmes liés au dérèglement climatique. Désormais, cette question devra constituer l’un des objectifs prioritaires des politiques publiques. Pour ce faire, des moyens financiers considérables devront être mobilisés.

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