Une opinion de Frédéric Mauro, chercheur associé à l'IRIS et avocat au barreau de Bruxelles, spécialiste des questions de défense européenne.
La guerre de Chine n’aura pas lieu
Le 15 mai 2020, sur la chaîne Fox News la sénatrice républicaine Martha McSally déclarait, après qu’un rapport du FBI a fait état de nouvelles actions de cyber espionnage chinois : «Nous sommes en train d’entrer dans une Guerre froide avec la Chine» ; termes repris concomitamment par plusieurs autres membres autorisés du parti républicain ou anciens conseillers de Donald Trump. Comme en écho à cette affirmation, le 24 mai 2020, le ministre chinois des Affaires étrangères Wang Yi mettait en garde le monde sur le fait que la Chine et les Etats-Unis étaient «au bord d’une nouvelle Guerre froide». «Guerre froide», ces mots sont sur toutes les lèvres et renvoient à un passé que l’on croyait révolu, celui d’un combat entre deux blocs par tous les moyens possibles, à l’exception de l’affrontement militaire direct.
En réalité, cela fait plus de dix ans que la Chine inquiète les Etats-Unis, huit ans que Barack Obama a réorienté la politique étrangère américaine vers l’Asie et trois ans, depuis l’élection de Donald Trump, que les tensions s’accumulent. Si bien que pour beaucoup de commentateurs, la question ne semble plus de savoir si l’on est entré dans une nouvelle Guerre froide, mais de savoir comment elle va se développer : s’agit-il d’un engrenage inéluctable, qui pousserait les deux pays vers la guerre tout court, ou bien est-il encore temps de revenir au statu quo ante à la faveur des élections américaines de novembre 2020 ?
Cette question a fait l’objet d’une multitude de réflexions, de livres et de conférence depuis plusieurs années, et il ne se passe quasiment pas un jour sans qu’un article de fond ne soit publié sur le sujet. L’ouvrage de référence en la matière est celui du politologue américain Graham Alison : Destinés à la guerre : l’Amérique et la Chine peuvent-elles échapper au piège de Thucydide ?, publié en 2017 [1]. Partant du fait que «c’est la peur inspirée à Sparte par l’ascension d’Athènes qui a rendu la guerre inévitable», Graham Alison a conduit un projet d’histoire appliquée à Harvard qui a révélé qu’au cours des cinq derniers siècles, la confrontation entre une puissance ascendante et une puissante régnante s’est produit seize fois et s’est soldée à douze reprises par une guerre. De là à penser que «les Etats-Unis et la Chine se dirigent tout droit vers la guerre [2]» il n’y a qu’un pas, que Graham Allison se refuse pourtant à franchir, estimant qu’une guerre ouverte entre la Chine et les Etats-Unis n’est pas une fatalité. Il s’agit simplement, nous dit-il, de reconnaître les tendances structurelles qui guident les relations entre ces deux grandes puissances, et qui provoquent un stress «tectonique» que les deux capitales doivent maîtriser pour éviter qu’une simple étincelle au large de Taïwan, entre les deux Corées, ou sur les îles Senkaku/Diaoyutai déclenche un conflit armé.
Observons du reste que cette crainte d’un conflit armé ne date pas de l’arrivée au pouvoir de Donald Trump. Le roman de fiction intitulé La flotte fantôme [3], paru en 2015, et qui aurait, paraît-il, beaucoup inspiré les militaires américains, raconte l’histoire d’une guerre future dans laquelle la Chine, assistée par la Russie, lancerait une offensive sophistiquée sur les Etats-Unis dans le Pacifique, conduisant à l’occupation des îles hawaïennes. Il est intéressant de noter que l’offensive serait rendue possible par le fait que les puces électroniques, vendues par la Chine aux Etats-Unis, et présentes dans tous les systèmes d’armes américains, en particulier les drones et les missiles, permettraient aux militaires chinois de prendre le dessus. Tout rapprochement entre ce roman et les inquiétudes américaines vis-à-vis de l’entreprise chinoise Huawei serait sans doute purement fortuit…
Tout le problème est que les nations savent se montrer aussi irrationnelles que les hommes et les femmes qui les dirigent.
En vérité, cette Guerre froide en cours de développement est bien différente de la précédente. D’abord parce que la Chine ne prétend pas à la domination idéologique et n’est pas une puissance expansionniste. C’est en tous les cas ce que prétend l’ancien ambassadeur de Singapour aux Nations unies, Kishore Mahbubani, dans un ouvrage très argumenté, intitulé Est-ce que la Chine a gagné ? [4] et dont le titre résonne comme une réponse à l’interrogation de Graham Allison. En outre, quelle que soit sa puissance économique et technologique, la Chine ne dispose pas, pour le moment, d’un outil militaire lui conférant une portée mondiale. Surtout, elle ne constitue pas un modèle culturel exportable hors d’Asie et ne prétend pas le devenir. Son soft power est faible, du moins en Europe, où elle est vue comme un «partenaire, un compétiteur, mais aussi un rival systémique [5]». Enfin, parce que les liens économiques et financiers tissés entre les Etats-Unis et la Chine et entre la Chine et l’Europe sont d’une telle ampleur qu’un conflit, même limité à sa dimension commerciale, conduirait à une «destruction économique mutuelle assurée».
Certes, un accident militaire peut vite arriver tant les passions ont été exacerbées de part et d’autre depuis l’arrivée de Donald Trump au pouvoir. Mais il est peu probable, si jamais un tel accident devait se produire, qu’il dégénère en guerre ouverte. La raison en est simple : les dirigeants chinois, en fidèles adeptes de Sun Tzu, ne dévieront pas de la stratégie consistant à vaincre sans combattre. Ils éviteront à tout prix un affrontement militaire et chercheront, par une politique de long terme, à isoler les Etats-Unis. C’est du reste ce que Donald Trump a réussi si bien tout seul. Si guerre il devait y avoir, on peut donc raisonnablement parier qu’elle resterait «froide». Tout le problème est que les nations savent se montrer aussi irrationnelles que les hommes et les femmes qui les dirigent. Ce qui fait de la prédiction en matière de relations internationales un art difficile et donc intéressant.
L’Union doit-elle choisir un camp et si oui lequel ?
Il est évident qu’il n’y a pas, du point de vue de l’Union européenne, une symétrie de relations entre d’une part, les Etats-Unis et d’autre part, la Chine. L’histoire, la culture, la langue, l’économie, la technologie et par-dessus tout le régime politique sont autant de facteurs qui rapprochent infiniment plus les Européens des Américains que des Chinois. D’autant que, vue avec des lunettes d’Européens, la Chine est un contre-modèle en matière de droits de l’Homme et de libertés publiques et entretient une politique difficilement acceptable tant à l’intérieur de ses frontières vis-à-vis des minorités musulmanes (les Ouïghours), qu’à l’extérieur, par exemple au Tibet. Les événements récents de Hong Kong n’ont pas aidé à améliorer son image en Europe.
À cela, il faut ajouter le comportement chinois en matière de commerce international. En effet, son gouvernement a imposé des restrictions pour accéder à son marché qui se révèlent, à la longue, insupportables aux entreprises européennes. C’est, par exemple, l’obligation d’avoir des partenaires chinois qui bénéficient de transferts de technologie forcés et deviennent ensuite des compétiteurs féroces des entreprises européennes. Enfin, la mauvaise réputation de la Chine en Europe tient aussi au grand nombre d’affaires d’espionnage industriel. De tout cela, il résulte que la Chine part avec un handicap important vis-à-vis des Etats-Unis, pour gagner le cœur des Européens. La Chine a réussi son décollage économique et militaire. Mais elle n’a pas réussi à se faire admirer et encore moins à se faire aimer, du moins par l’Occident.
Mais il faut bien admettre, d’un autre côté, que les Etats-Unis de Donald Trump se sont montrés franchement hostiles vis-à-vis de l’Union. Au lieu de former un front commun, le président américain a laissé entendre qu’il s’occuperait de l’Union européenne sans même attendre d’en avoir fini avec la Chine [6].
Dans ce contexte, l’Union n’a pas d’autre choix que celui d’une politique d’équilibre en fonction de ses propres intérêts, sans renier ses valeurs, mais sans faire la leçon à quiconque
Dans ce contexte, l’Union n’a pas d’autre choix que celui d’une politique d’équilibre en fonction de ses propres intérêts, sans renier ses valeurs, mais sans faire la leçon à quiconque. Quels pourraient en être les principes directeurs ?
Premièrement, il faut abandonner l’idée, au cœur de la politique américaine, dite «d’engagement» vis-à-vis de la Chine, selon laquelle on pourrait faire évoluer ce pays vers une démocratie par la seule vertu de l’ouverture des échanges. La Chine est une puissance d’un milliard et demi d’habitants et son histoire multimillénaire est différente de la nôtre. Dans cette histoire, la démocratie n’est ni une valeur ni un modèle. En se référant à l’histoire de la transition de l’Union soviétique vers la démocratie qui s’est transformée en quasi-disparition de la Russie, la Chine aurait tendance à faire de la démocratie un contre-modèle. S’il devait donc y avoir un jour des changements radicaux dans la façon dont est gouvernée la Chine, ces changements seront le fruit d’évolutions internes et certainement pas de pressions externes. Au contraire, toute pression externe visant à influer sur la forme du gouvernement chinois ou sur ses agissements dans ce qu’il considère relever de sa seule souveraineté (Tibet, minorités ouïghoures, Hong Kong, mer de Chine, droits de l’Homme, etc.) ne peut conduire qu’à un durcissement. Suivant un schéma moult fois éprouvé dans l’histoire, tout accroissement des pressions extérieures ne fait que servir de prétexte pour durcir la politique intérieure.
La seule position possible pour l’Union européenne vis-à-vis des régimes autoritaires qui enfreignent les droits de l’Homme est celle énoncée dans la «stratégie globale» de 2016, d’un «pragmatisme à principes»
La deuxième idée est que la politique de l’Union doit être conditionnée par ses propres intérêts. Cela ne veut pas dire qu’elle doive renoncer à ses valeurs. Mais cela veut dire qu’elle ne peut les promouvoir qu’à la condition d’utiliser sa puissance à bon escient. Cela ne sert à rien de faire la leçon à la Chine ni de lui imposer des sanctions. Est-ce que les sanctions imposées à la Russie ont permis le retour de la Crimée à l’Ukraine ou la fin de la guerre dans le Donbass ? Un changement de régime en Corée du Nord ou en Iran ? Du reste est-ce que l’Union européenne se montre toujours aussi sourcilleuse en matière de droits de l’Homme ? A-t-elle pris des sanctions contre l’Arabie saoudite après le meurtre ignoble de Jamal Khashoggi ? Prendra-t-elle des sanctions similaires à celles qu’elle a prises vis-à-vis de la Russie si le gouvernement de Benyamin Netanyahu annexait une partie de la Cisjordanie ? Dans l’état actuel de sa puissance, la seule position possible pour l’Union européenne vis-à-vis des régimes autoritaires qui enfreignent les droits de l’Homme est celle énoncée dans la «stratégie globale» de 2016, d’un «pragmatisme à principes». Comme l’explique justement Sven Biscop [7], cela veut dire coopérer avec la Chine chaque fois que cela est dans notre intérêt, aussi longtemps que nous ne devenons pas complices de violations des droits de l’Homme, ce qui doit être notre ligne rouge absolue. Cette coopération doit se faire en maintenant un dialogue critique, qui ne se résume ni à des incantations, ni à des leçons, ni à des sanctions. Les régimes autoritaires aussi sont sensibles à leur image.
L’Union européenne a des leviers de puissance sur la Chine, ne serait-ce qu’en matière commerciale et technologique. Elle a les moyens et le droit d’exiger – au sein de l’Organisation mondiale du commerce – que la Chine modifie ses comportements dans l’accès aux marchés publics, le respect de la propriété intellectuelle et la protection des investissements. L’affaire des réseaux de téléphonie mobile de cinquième génération (5G) et la possibilité de recourir aux infrastructures de l’entreprise chinoise Huwaei en fournissent un bon exemple. De ce point de vue, l’Union européenne ne doit pas se laisser bousculer par les Etats-Unis, qui n’ont pas attendu l’élection de Donald Trump pour placer sur écoute les téléphones mobiles des dirigeants européens. Un autre important domaine de coopération entre l’Union européenne et la Chine doit être l’action en faveur du climat où les intérêts des deux puissances sont alignés. Par ailleurs, en matière de développement des pays africains, les intérêts de la Chine et ceux de l’Union européenne devraient également converger. L’intérêt bien compris de l’Union est en effet que l’Afrique se développe le plus possible, ne serait-ce que pour fixer sur place les populations les plus fragiles et réduire sinon éviter de nouvelles vagues de migration. Dans cette perspective, une concertation avec la Chine serait plus avantageuse pour tout le monde que la compétition à couteaux tirés actuelle. Enfin, l’Union européenne et la Chine ont tout intérêt à prendre ensemble la défense du multilatéralisme, d’autant plus nécessaire après le retrait des Etats-Unis de toutes les organisations les plus importantes telles que l’Organisation mondiale de la Santé, sans être « naïf » et sans s’accommoder de l’entrisme souvent pratiqué par la Chine.
Les Etats membres européens sont face à la Chine, mais aussi face à la Russie et aux Etats-Unis, dans la même situation que les tribus gauloises l’étaient face à Jules César.
Enfin, la troisième idée qui doit guider la politique de l’Union européenne vis-à-vis de la Chine est tout simplement de rester unie. Les Etats membres européens sont face à la Chine, mais aussi face à la Russie et aux Etats-Unis, dans la même situation que les tribus gauloises l’étaient face à Jules César. Compte tenu de l’exigence d’un vote unanime en matière de politique étrangère, il suffit à l’une de ces trois puissances d’avoir barre sur l’un quelconque des Etats membres pour bloquer toute politique. C’est une fragilité immense dont il nous faudra bien sortir un jour, et le plus vite sera le mieux.
L’Union européenne n’a donc aucun intérêt à se laisser embarquer dans la querelle sino-américaine. Quelle que soit notre proximité avec les Etats-Unis, la fin de la Guerre froide a montré que leurs intérêts et les nôtres ne coïncidaient plus automatiquement. Il faut donc aujourd’hui en tirer les conséquences. L’Union doit, elle aussi, agir en fonction de ses intérêts. Mais il ne suffit pas de dire que l’on va suivre sa propre voie. Encore faut-il la décrire et lui donner un contenu concret, ce qui en l’état actuel de la gouvernance européenne, est notre plus grand défi.
L’Union en sera-t-elle capable ou bien est-elle condamnée à disparaître dans le vide stratégique ?
Tribune de Frédéric Mauro publiée le 28 juillet 2020 sur le site iris-france.org
[1] Graham Allison, Destined for war – Can America and China escape Thucyde’s trap?, First Mariner Books New York 2017 – version française : Vers la guerre – l’Amérique et la Chine dans le piège de Thucydide – Odile Jacob – Paris, 2019
[2] Titre d’un interview donné par Graham Allison au Figaro Magazine, 3 mai 2019.
[3] P. W. Singer and August Cole, Ghost fleet – Houghton Mifflin Harcourt, US, juin 2015.
[4] Kishore Mahbubani, Has China won? The Chinese Challenge to American Primacy, Public Affairs New York, avril 2020.
[5] European Commission and HR/VP contribution to the European Council, EU-China – A strategic outlook, 12 mars 2019
[6] Propos tenus à la chaîne CNBC, le 21 janvier 2020, en marge du Forum économique de Davos. « Il n’y a pas plus dur en affaire que l’Union européenne. Ils tirent avantage de notre pays depuis des années (…) Je voulais attendre d’en avoir fini avec la Chine. Je ne voulais pas m’occuper de la Chine et de l’Europe en même temps (…) Maintenant, j’en ai terminé avec la Chine et j’ai rencontré le nouveau chef de la Commission européenne, qui est formidable. Mais j’ai dit, écoutez, si nous n’obtenons rien, je vais devoir agir et l’action sera des tarifs douaniers très élevés sur les voitures et autres choses qui entrent dans notre pays. »
[7] Sven Biscop, European Strategy in the 21st century – new future for old power, Routledge, 2019.
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