Départements / régions / intercommunalités : «On a accentué le millefeuille territorial» (ENTRETIEN)

Avant les élections départementales et régionales de juin, RT France a interrogé le professeur à la Sorbonne Gérard-François Dumont. Pour le géographe, il faut revenir à une forme de décentralisation et remettre en cause les grandes régions.

Les élections départementales et régionales auront lieu les 20 et 27 juin prochains. Entre les différentes strates administratives, de la commune aux régions, saisir les enjeux de chacune d'entre elles est une gageure. D'autant plus que certaines de leurs compétences s'enchevêtrent. Gérard-François Dumont, président de la revue Population et avenir, géographe et professeur à la Sorbonne nous livre son analyse.

RT France : On s'attend à une abstention massive pour les élections départementales et régionales du mois de juin, comprenez-vous que les Français ne puissent saisir le rôle des collectivités administratives ?

Gérard-François Dumont (G-F. D.) : Quatre lois territoriales des années 2020, plus les lois de finances et les nombreuses modifications réglementaires, ont considérablement compliqué la compréhension du rôle des collectivités territoriales. On a accentué le millefeuille territorial. C'est le cas avec des intercommunalités qui ont, depuis 2015, essentiellement un périmètre imposé par l'Etat et qui les a rigidifiées. On a constaté que cette intercommunalité était devenue incompréhensible avec les élections municipales à la métropole de Lyon [Le Grand Lyon] en mars 2020 : au premier tour, les habitants ont voté dans leur commune. Après que les citoyens ont élu dès le premier tour leur conseil municipal dans une des communes de la métropole, ils ne se sont guère déplacés pour le second dans l'élection de la métropole.

Cela démontre qu'ils ne se reconnaissent pas dans cette création factice, qui ne correspond pas à la façon dont ils vivent dans le territoire. A travers toute la France, la plupart de citoyens sont bien incapables de préciser le périmètre de l’intercommunalité qu’on leur a imposée.

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RT France : Et pour les départements et les régions, quels sont les principaux problèmes ?

G-F. D. : Concernant les départements, on a créé de grands cantons, surtout dans le monde rural. Avant, l'intercommunalité était souvent organisée au niveau d'un canton, et correspondait à une certaine logique géographique inscrite dans l’histoire. Désormais, les citoyens sont un peu perdus et éprouvent des difficultés à s'identifier à leur nouveau canton. D'autant plus que l'Etat n'a cessé de laisser penser – à tort – que les départements ne servaient plus à grand-chose.

Pour les régions, la difficulté est considérable. D'abord, le citoyen, globalement, ne connaît pas ses conseillers régionaux. Ce qui n'est pas étonnant compte tenu du mode d'élection, d'où il résulte que nombre d'entre eux sont des apparatchiks des partis politiques. Certains ont une notoriété nationale. Avec un grand nombre de candidats ministres ou anciens ministres, les régionales peuvent être des sortes de primaires pour la présidentielle de 2022. Dans les régions où il y a des personnalités médiatisées, on peut imaginer que l'abstention sera moins forte. 

Un autre point : l'Etat a considérablement diminué l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Or, il y a de quoi s'esclaffer quand une tête de liste régionale promet qu'elle n'augmentera pas les impôts puisque, désormais, les régions n'ont quasiment aucune ressource propre. Au moins 96% de leurs ressources proviennent directement de l'Etat.

RT France : Les candidats aux élections ne sont-ils pas eux-mêmes perdus dans les compétences qu'ils peuvent avoir après leur élection ?

G-F. D. : Cela vient de la complexité qui s'est considérablement accrue avec des lois territoriales comme celle portant sur les grandes régions [qui a réduit à 13 le nombre de nos régions], la loi NOTRe [loi de 2015 portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République] ou la loi de janvier 2017 qui crée de nouvelles métropoles et modifie des normes. La situation est encore pire en Ile-de-France avec la création de deux nouvelles strates administratives, la métropole du grand Paris et les établissements publics territoriaux. Pratiquement personne – y compris les élus – n'est capable d'en préciser le périmètre... On a une démocratie locale qui est de moins en moins évidente.

De plus, les lois de finances modifient chaque année les procédures et les conditions de vie des collectivités territoriales. Ajoutons à cela des décisions judiciaires absolument incompréhensibles. Par exemple, le maire de Sceaux [Philippe Laurent – UDI] lors du début du confinement avait publié le 6 avril 2020 un arrêté dans sa ville pour demander à ses citoyens de porter le masque. Selon le code des collectivités territoriales, cela relève pleinement de l'autorité des maires, responsables de la sécurité sanitaire dans leurs communes. Or, l'Etat a condamné cet arrêté par l'intermédiaire du ministre de l'Intérieur alors que l’audience judiciaire se déroulait. Puis, la justice a suivi la position de l'Etat.

RT France : Est-ce une atteinte à la décentralisation ?

G-F. D. : En réalité, nous sommes au-delà d’atteintes à la décentralisation. L'Etat additionne depuis la fin des années 1990 une suite de décisions qui se traduisent par une recentralisation. Le mouvement des Gilets jaunes avait d’ailleurs réagi à cette recentralisation, sans utiliser le terme.

Cette centralisation apparaît aussi à l'examen de l'évolution de la géographie de la fonction publique de l'Etat. Le nombre de fonctionnaires de l'Etat en France n'a pas diminué. Pourtant l'Etat a fermé de nombreux services publics. Quand vous interrogez des préfets de départements ruraux comme en Creuse ou dans le Cantal, ils témoignent en privé combien leur nombre de collaborateurs a diminué. C'est effectivement exact, parce que l'Etat a concentré ses fonctionnaires dans ses administrations centrales et dans les villes les plus peuplées, au détriment des autres territoires.

RT France : Pourtant, Emmanuel Macron vante le «pacte girondin» et la majorité présidentielle ne promeut pas le centralisme, n'est-ce pas paradoxal ? 

G-F. D. : Effectivement, le président Emmanuel Macron a promis des «pactes girondins» lors de son discours au Congrès le 4 juillet 2017. Mais c’est exactement le contraire qui a été mis en œuvre, à l’exemple de ce que j’appelle la nationalisation de la taxe d'habitation qui diminue le lien entre le citoyen et les élus locaux. Avant, le citoyen pouvait rencontrer son maire et l’interroger sur le montant de la taxe d’habitation. Le maire pouvait lui répondre qu'elle servait à financer des crèches, un stade, une école... Le fait est que cet impôt local est peu à peu supprimé. Le citoyen ne peut plus guère juger les vertus budgétaires de son maire et le maire se trouve moins responsabilisé. La diminution des liens entre les élus et les citoyens porte évidemment atteinte à la démocratie locale. Le maire devient davantage un agent de l’Etat, qu’un élu de ses citoyens.

Pour la fusion des régions, la France a même violé un traité international

RT France : En poussant à la fusion des communes, à créer de nouvelles communautés d'agglomérations, à la formation de super-régions, n'a-t-on pas en fait accru le pouvoir des technocrates et bureaucrates sur les élus locaux ?

G-F. D. : Inévitablement, car le système territorial français a été considérablement complexifié. Par exemple, comprendre le mécanisme des flux financiers entre l’Etat, une intercommunalité et ses différentes communes demande quasiment des compétences d’expert-comptable. Cela est devenu d’une telle opacité que la plupart des élus éprouvent des difficultés à s’y retrouver et, a fortiori, les citoyens. Or la démocratie locale demande de la transparence, sans laquelle le risque d’abstention est élevé.

D'autre part, les fusions des régions comme celles des communes – dans le cadre de ce qu’on appelle les «communes nouvelles» – témoignent du refus de la démocratie locale. Or, une population ne peut s’identifier à un territoire agrandi s’il lui est imposé et si on ne la consulte pas.

Pour la fusion des régions, la France a même violé un traité international, la Charte européenne de l'autonomie locale. Pour être en phase avec ce traité, il fallait que les conseillers régionaux se prononcent sur ces fusions ou un référendum de la population.

RT France : Comment cela a-t-il pu passer entre les gouttes du Conseil constitutionnel ?

G-F. D. : Le drame malheureusement c'est que nous n'avons pas une justice indépendante, qui semble avoir fait prévaloir la volonté du gouvernement de faire une réforme territoriale sur le droit. Pourtant, un rapport du Conseil de l’Europe a clairement dénoncé le non-respect des libertés locales par la France.

Le vrai but de l'Etat en 2014 était de faire croire à l'Union européenne que ces fusions de régions allaient permettre des économies. Personne n'a vu le début du commencement de ces économies.

RT France : Le but de l'Etat en 2015 était aussi de calquer la France sur l'Allemagne avec des régions qui ressembleraient en quelque sorte à des Länder dynamiques. Les super-régions ont-elles tenu cette promesse ?

G-F. D. : Le vrai but de l'Etat en 2014 était de faire croire à l'Union européenne qu'il était en train de faire des réformes utiles, et que ces fusions de régions allaient permettre des économies, soit pas moins de 10 milliards d’euros. Personne n'a vu le début du commencement de ces économies.

Les départements les plus éloignés géographiquement de la capitale régionale  des régions fusionnées ont particulièrement souffert. Il y a eu un délaissement des périphéries.

En outre, l'Etat avait en effet promis une meilleure attractivité. Dans une nouvelle étude dans Population et avenir sur le véritable bilan de la fusion des régions, nous avons comparé le dynamisme économique des régions fusionnées avec les non-fusionnées. On a examiné l'évolution de l'emploi privé. On en conclut malheureusement que celle-ci était moins bonne dans les régions fusionnées. Aussi, les départements les plus éloignés géographiquement de la capitale régionale des régions fusionnées ont particulièrement souffert. L’échec de la fusion des régions est donc complet.

RT France : A quoi le manque d'attractivité est dû dans ces nouvelles régions et dans les lieux éloignés de leur capitale ?

G-F. D. : Il a fallu d'abord organiser cette fusion des régions. Cette organisation administrative a coûté cher et a pris du temps. En outre, les régions doivent composer avec des conseillers régionaux qui ne peuvent guère s’identifier à leur vaste région et peuvent difficilement se sentir concernés par certains dossiers très éloignés de leur département d’élection. Un exemple simple : quand le conseil régional de la région Grand Est se penche sur l’amélioration de la liaison ferroviaire entre Paris et Troyes… ce n’est même pas une préoccupation périphérique pour les élus alsaciens. En revanche, quand le conseil régional étudie les mobilités dans le Haut-Rhin, ce sont alors les élus de l’Aube ou des Ardennes qui ne se sentent guère concernés, puisque c’est pour eux un terrain trop éloigné et que, sauf exception, ils ne connaissant pas.

Pour qu'une région améliore son attractivité, il faut également une implication des acteurs locaux, que ce soit dans le domaine économique, associatif ou culturel. Or, les citoyens s’investissent lorsqu’ils s’identifient à un territoire et sont prêts à donner de leur temps parce qu’ils aiment leur territoire. On peut comprendre qu'un Alsacien – fier de l'identité historique, géographique, culturelle de son territoire – ait envie de s'impliquer pour le développement de l'Alsace et, qu'en revanche, il n'arrive pas à s'identifier dans ce «machin», qui s'appelle le Grand Est. Il apparaît fort difficile de considérer, par exemple, que des synergies favorables à leur attractivité soient possibles entre les Ardennes et le Haut-Rhin. Il faut considérer les réalités géographiques. Les Vosges existent et cela Paris ne le comprend pas. La géographie, et notamment l’existence du massif vosgien, implique qu’en matière de coopération transfrontalière, l’Alsace se tourne vers l’est donc vers le Bade-Wurtemberg en Allemagne ou Bâle en Suisse alors que la Lorraine, quant à elle, est, comme la rivière Moselle, tournée vers le nord, donc vers la Wallonie en Belgique, le Luxembourg ou la Sarre en Allemagne.

Le raisonnement de Paris est de considérer la France comme un pays plat, sans réalités géographiques, totalement homogène, avec des problèmes qui seraient identiques et sans tenir compte de la profondeur historique

Or le pouvoir veut tout décider de Paris de manière uniforme quels que soient les territoires. Le raisonnement de Paris est de considérer la France comme un pays plat, sans réalités géographiques, totalement homogène, avec des problèmes qui seraient identiques et sans tenir compte de la profondeur historique.

RT France : On a toutefois créé dernièrement une nouvelle strate administrative hybride, en promouvant la différenciation territoriale avec la Collectivité européenne d'Alsace. N'entraîne-t-on pas encore du flou dans les champs de compétences et un problème démocratique, les Alsaciens ne l'ayant pas approuvé ?

G-F. D. : La décision de créer une Collectivité européenne d’Alsace complique l’organisation territoriale alors que le gouvernement avait promis plus de «simplicité» grâce à la fusion des régions. Elle introduit également de l’incertitude puisque, logiquement, et dès son installation début 2021, les élus de cette Collectivité ont demandé des compétences plus larges pour moins dépendre de la région Grand Est. En fait ce qu'il fallait, c'était annuler la réforme régionale. Qu'est-ce qui a une identité ? C'est l'Alsace, la Lorraine ou encore la Champagne. Le Grand Est, en dépit de tous ses efforts de communication, ne trouvera pas d’identité et son nom même est un handicap à toute identification en Europe comme dans le monde.

RT France : La loi NOTRe de 2015, en faisant de grands ensembles régionaux et intercommunaux, avait en effet pour objectif de réduire les coûts de fonctionnement. Confirmez-vous ainsi les études qui montrent que l'objectif n'est pas réussi ?

G-F. D. : C'est évidemment tout l'inverse qui s'est produit, soit la hausse des coûts de fonctionnement. On avait pourtant une expérience, antérieure à cette loi, celle de la métropole de Nice. Elle fut la première créée avec une loi de 2010. Normalement, cela n'aurait pas dû entraîner une augmentation du nombre de fonctionnaires territoriaux pour un même périmètre. Dans les faits, on a bien constaté que cette métropole a embauché des centaines de fonctionnaires supplémentaires. Cela résulte d’une simple réalité : plus une organisation territoriale est grosse, plus les coûts administratifs et de coordination sont élevés.

RT France : Sous le quinquennat Hollande, l'échelon départemental a failli disparaître, a-t-il encore un poids politique ?

G-F. D. : Faute d’être parvenu à supprimer les départements comme annoncé en 2014, l’Etat ne cesse de baisser leur poids politique et de compliquer leurs tâches. Cela a entraîné des effets secondaires négatifs car l'Etat n'a pas compris que l'échelle régionale n'était pas nécessairement la bonne pour mieux satisfaire des besoins plus locaux. Par exemple, si vous considérez la complexité des transports scolaires dans le Cantal [département de la région Auvergne-Rhône-Alpes], il n’est pas souhaitable de les gérer entièrement de la lointaine capitale régionale, Lyon.

L'Etat ne comprend pas les jeux d'échelle, ni la géographie. D'ailleurs, on n'aurait pas fusionné les régions si on connaissait la géographie.

Et ces régions sont très lourdes d'un point de vue procédural. Lors des grandes inondations d'octobre 2018 dans le département de l'Aude, un boulanger ne pouvait plus assurer son activité, car son four inondé ne pouvait plus fonctionner. La réglementation voulait que la région aide ce boulanger à préfinancer l'achat d'un nouveau four à pain car la loi NOTRe interdit au département de le faire, cela n'étant plus dans son champ de compétences. Mais à cause des procédures à respecter, la région risquait de mettre plusieurs mois pour régler le problème. Finalement, la solution cherchée et trouvée pour une meilleure efficacité a été que le département, au fonctionnement plus souple, aide directement ce boulanger. Le préfet a promis de ne pas appliquer la loi NOTRe et, donc, à ne pas engager un procès contre le département. 

Cela démontre que l'Etat ne comprend pas les jeux d'échelle, ni la géographie. D'ailleurs, on n'aurait pas fusionné les régions si on connaissait la géographie. La région n'est pas la bonne échelle pour s'occuper des problèmes économiques de tous les territoires, notamment des petites communes.

Ce savoir-faire-là doit revenir aux départements qui peuvent disposer d'une équipe dédiée à cette activité et disposant d’une connaissance détaillée de leur territoire.

RT France : Avec les lois de décentralisation, l'Etat avait promis davantage de simplicité. Pourtant sur l'activité économique par exemple, les métropoles, les communautés d'agglomération et les régions disposent de cette compétence. N'y a-t-il pas une concurrence possible entre elles ?

G-F. D. : On ne peut pas dire que cela fonctionne très bien entre les métropoles et les régions. C’est particulièrement le cas en Ile-de-France où la création d’une métropole du Grand Paris ne fait qu’aggraver le millefeuille territorial, là où il aurait fallu mieux asseoir l’échelon régional. La loi NOTRe a également automatiquement donné, et de façon uniforme, le pouvoir économique aux intercommunalités au détriment des communes. Là aussi c'est une erreur. Il aurait été préférable de laisser chaque intercommunalité s’organiser car l’échelon intercommunal n’est pas systématiquement le plus approprié lorsqu’une commune a acquis un savoir-faire et créé un réseau précieux pour ses activités économiques. J'ai l'exemple d'une intercommunalité qui avait décidé de laisser aux communes la gestion de leurs zones artisanales car tout le monde en était satisfait. De plus, cela ne coûtait quasiment rien car le maire d'une petite commune fait quasiment cela gratuitement. Sauf que le préfet, en application de la loi NOTRe, a envoyé une lettre comminatoire à cette communauté d'agglomération pour l'obliger à gérer ces zones, contraignant à une gestion centralisée par des fonctionnaires territoriaux plus coûteux, plus éloignés du terrain et n’ayant guère la connaissance des artisans.

Des candidats aux régionales expliquent qu'ils disposent de pouvoirs réels. En réalité, c'est largement inexact

RT France : Quelle serait l'organisation territoriale la plus juste ? Faut-il revenir à des départements plus forts ?

G-F. D. : Il faut d'abord retrouver l'autonomie des collectivités territoriales, en remettant en cause le phénomène de recentralisation. Certes, des candidats aux régionales expliquent qu'ils disposent de pouvoirs réels. En réalité, c'est largement inexact pour une raison bien simple : les recettes des régions sont dans la main de l’Etat, qui peut les modifier lors de chaque loi de finances. Il est vrai que, depuis 2016, l'Etat a été généreux pour les régions pour justifier sa réforme et laisser penser que c’était une réussite. Mais supposons que toutes les régions basculent au Rassemblement national. Je vous parie que dans la prochaine loi de finances, les dotations d'Etat aux régions vont être revues. La logique est un peu absurde.

Enfin, il importe de comprendre les jeux d'échelle. La région a un rôle stratégique ce qui était le cas avant ce que l’on appelle, à tort, l’acte II de la décentralisation en 2004, lorsque la majorité du budget des régions concernait de l’investissement. Depuis, les nouvelles compétences données aux régions en ont fait, pour une grande part, des gestionnaires de la vie quotidienne comme pour les transports scolaires. C’est donc le rôle des régions comme porteuses de choix stratégiques en matière d’investissement qu’il conviendrait d’accroître. En revanche, c'est aux départements de s'assurer de la cohésion territoriale. Ces deux éléments devraient présider à un retour d’une véritable décentralisation. Cela exige bien entendu une libre administration des collectivités territoriales, ainsi qu’une responsabilité fiscale.

Propos recueillis par Bastien Gouly