Moralisation de la vie publique : «Nombre de parlementaires n'ont pas lu la Constitution»

Moralisation de la vie publique : «Nombre de parlementaires n'ont pas lu la Constitution»© CHRISTOPHE ARCHAMBAULT Source: AFP

La moralisation de la vie publique promise par Emmanuel Macron est passée entre les mains des députés et sénateurs. Hervé Lebreton, président de l'association Pour une démocratie directe, revient pour RT France sur les pratiques des parlementaires.

RT France : Avec votre association Pour une démocratie directe, vous militez depuis des années pour la disparition de la réserve parlementaire. Sa suppression dans le cadre de la loi de moralisation de la vie publique vous a-t-elle satisfait ?

Hervé Lebreton (H. L.) : Avec notre association, nous expliquons depuis 2011 que la réserve parlementaire méconnaît le principe de séparation des pouvoirs. Ce n'est pas aux parlementaires de distribuer des subventions (cela revient à l'exécutif) et il s'agit avant tout là d'une forme de piston servant à entretenir l'ancrage local des élus. Le fait qu'elle soit enfin supprimée est positif, bien que je peine à applaudir des deux mains une décision qui ne fait que permettre de revenir enfin à la légalité.

En outre, les débats sur cette question au Sénat et à l'Assemblée nationale faisaient vraiment peur. Il était évident qu'un certain nombre de parlementaires n'avaient pas lu la Constitution, et notamment l'article 24. Ce dernier rappelle les trois missions des parlementaires et subventionner les collectivités locales ou les associations n'en fait pas partie.

Ce texte soulève un autre problème : la réserve ministérielle, prise dans le débat, a elle aussi été supprimée. Or, s'il n'était pas normal que des parlementaires puissent distribuer des subventions, nous n'avons jamais dit qu'il n'était pas normal que l'Etat subventionne des communes ou des associations. Il est logique que l'Etat vienne en aide à des communes sinistrées économiquement ou victimes de catastrophes naturelles. Cela rentre vraiment dans les champs d'application de l'Etat : le travail, le transport... Quand un pont tombe à cause d'une inondation, il est normal que l'Etat vienne participer à la reconstruction de ce pont.

Les discussions autour de ces réserves ont été épidermiques, les parlementaires semblant dire «puisqu'on nous enlève ça, on doit le retirer aux autres». Ce sont des gamineries, des caprices de cour de récréation

Mais les discussions autour de ces réserves ont été épidermiques, les parlementaires semblant dire «puisqu'on nous enlève ça, on doit le retirer aux autres». Ce sont des gamineries, des caprices de cour de récréation qui remettent désormais en question la possibilité pour l'exécutif d'aider les communes sinistrées. Le même problème se pose avec des associations qui, selon nous, peuvent être subventionnées par l'Etat au titre de leur action d'utilité publique. Prenons l'exemple des Restos du cœur : cette association assure des missions que l'Etat devrait assurer. Si on prend le préambule de 1946, il est bien écrit que l'Etat doit subvenir aux besoins de la Nation. On peut comprendre que, dans ce cas là, l'Etat, car c'est sa responsabilité et il s'est montré défaillant, vienne soutenir des associations qui réalisent le travail qu'il aurait dû faire.

Je crois que les parlementaires n'ont toujours pas compris qu'ils étaient des représentants de la Nation et pas de leurs circonscriptions. Je les invite à relire l'article 3 de la Constitution, qui est très court et qui dit que la souveraineté est indivisible. La Nation ne peut pas être divisée en 577 parties. Ils ont du mal à comprendre cela car ils pensent être des super-représentants de l'exécutif dans leurs circonscription mais tel n'est pas le cas. Les circonscriptions ne sont que des lieux d'élection.

Aujourd'hui, les parlementaires – et certains se décrivent même comme des assistantes sociales – disent être là pour mettre de l'huile dans les rouages de leurs circonscriptions. Mais ils n'ont pas été élus pour cela. Ils ont été élus pour voter les lois, évaluer les politiques publiques et contrôler le gouvernement.

Très vraisemblablement, plus de la moitié des députés du précédent mandat ont pu s'enrichir par le remboursement, via l'IRFM, de l'achat d'une permanence parlementaire

RT France : Etes-vous d'accord avec le discours de nombreux députés et de la ministre de la Justice, selon lequel la plupart des pratiques supprimées dans la loi de moralisation posaient un problème de moralité mais pas de légalité ?

H. L. : Ce n'est pas parce qu'une pratique était tolérée qu'elle était légale. La question de la légalité dans les cas d'enrichissement personnel par le remboursement, via l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), de l'achat d'une permanence parlementaire, par exemple, n'a jamais été tranchée par un tribunal. Nous avons mené une enquête et obtenu suffisamment de chiffres pour avancer qu'au moins un quart des parlementaires [du précédent mandat] s'étaient enrichis personnellement grâce à cette magouille. Mais nous n'avons pas pu avoir accès à l'ensemble des documents. Vraisemblablement, si on recoupait ce qui a pu paraître dans la presse avec d'autres sources auxquelles nous avons eu accès, on verrait que plus de la moitié des députés du précédent mandat ont pu s'enrichir de cette façon.

En 2013, sur des plateaux télévisés, j'avais posé très simplement la question : ce type d'enrichissement personnel dans le cadre de l'IRFM ne relève-t-il pas de la prise illégale d'intérêt – un délit qui relève du code pénal (article 432-12) et qui peut être puni de cinq ans d'emprisonnement et 500 000 euros d'amende ? Face à moi, personne ne répondait, on balbutiait que c'était là des accusations très lourdes. Néanmoins, la question est posée publiquement et c'est une incrimination d'intérêt général. Le parquet aurait donc pu s'en saisir. Sauf qu'à l'époque, on me rétorquait qu'en vertu de la séparation des pouvoirs, les parlementaires n'avaient pas de compte à rendre.

La poursuite de l'enquête sur François Fillon par le PNF nous donne plutôt raison et tend à montrer que les parlementaires ne sont pas exempts du code pénal

Mais depuis, il y a eu l'affaire Fillon. Qui est, en ce sens, très intéressante. Un tribunal, le parquet national financier (PNF) s'est considéré compétent pour mener une enquête suite aux incriminations soulevées. Or, si on regarde les articles du code pénal qui ont été retenus dans le cadre de cette affaire, il s'agit notamment de détournement de fonds publics, qui relève du même chapitre, l'article 432, que la prise illégale d'intérêts. La poursuite de l'enquête par le PNF nous donne plutôt raison et tend à montrer que les parlementaires ne sont pas exempts du code pénal. La question qui va se poser désormais est de savoir si nous avons, en France, une juridiction compétente pour poursuivre et juger ces affaires. On ne peut pas le dire pour l'heure, mais le PNF semble vouloir aller dans ce sens.

Le problème est qu'on manque, en France, de courage sur ces questions. Il y a pourtant des exemples dans d'autres démocratie. Regardez le Royaume-Uni en 2009 : un scandale, 150 parlementaires démissionnent, quatre vont en prison, une institution est créée. Les Anglais sont très pragmatiques, nous avons beaucoup à apprendre de ce côté-là.

Ce petit jeu consistant faire rentrer des pratiques sans fondement légal ou constitutionnel dans la loi noie l'information auprès des journalistes et des citoyens

RT France : Craignez-vous que les pratiques anticonstitutionnelles d'hier, ayant été supprimées, n’entraînent jamais de poursuites judiciaires ? 

H. L. : Je le pense oui. Quand nous avons mené notre enquête sur la réserve parlementaire, nous nous sommes rendus compte que, de mêmes demandes prenant la forme de mêmes documents SERFA remontés par deux maires différents, celle qui passait en premier par un parlementaire était acceptée par le ministre et celle qui n'était pas d'abord transmise par un parlementaire ne l'était pas. C'était bien la preuve que cette réserve parlementaire correspondait à une sorte de piston qui n'était soumis à aucun circuit juridique ou légal. Après cette enquête, un amendement de Laurence Rossignol, qui visait à intégrer la pratique de la réserve parlementaire dans la loi de finance a été voté à l'unanimité en commission paritaire – c'est le seul amendement au sein de cette commission qui a obtenu un vote unanime. Le problème est qu'un tel amendement donne une existence légale à quelque chose qui n'en avait pas. Et ce d'autant plus dans une loi organique, qui passe forcément par le Conseil constitutionnel. Comme cette loi a été acceptée par ce dernier, elle est devenue une loi écran. C'est-à-dire qu'elle ne permet plus de contester la constitutionnalité de la pratique puisqu'une loi qui intègre ladite pratique a été acceptée par le Conseil constitutionnel. Ce petit jeu, qui consiste à faire rentrer des pratiques précédemment sans fondement légal ou constitutionnel dans la loi, noie l'information auprès des journalistes et des citoyens et empêche toute remise en question.

Le bureau de l'Assemblée nationale a pris une instruction qui stipulait que, désormais, le remboursement de l'achat d'une permanence via l'IRFM ne serait plus possible. Mais une astérisque en bas de page disait en résumé que si cela n'était dès à présent plus possible, ceux qui l'avaient fait précédemment pouvaient continuer

Je peux vous donner un deuxième exemple. Quand nous avons mené notre enquête sur les permanence parlementaires, notre travail commençait à être connu à l'Assemblée nationale et les refus sur le terrain s'accumulaient. On a alors appris que l'Assemblée nationale avait communiqué «spontanément», disant qu'ils allaient agir. Nous leur avons coupé l'herbe sous le pied et montré au grand public qu'ils ne communiquaient pas spontanément, mais bel et bien parce qu'une enquête menée par une association était en cours et que des révélations étaient à attendre. Suite à notre étude, le bureau de l'Assemblée nationale a pris une instruction qui stipulait que, désormais, le remboursement de l'achat d'une permanence via l'IRFM ne serait plus possible. Mais une astérisque en bas de page disait, en résumé, que si cela n'était dès à présent plus possible, ceux qui l'avaient fait précédemment pouvaient continuer. C'est assez grotesque, tout de même ! Le problème est que les journalistes se sont dit : «Avant, il y avait un vide juridique et maintenant il y a une instruction du bureau de l'Assemblée nationale. L'affaire est donc réglée.» Sauf que ce n'est pas vrai légalement, le règlement et les instructions du bureau de l'Assemblée nationale n'ont pas force de loi. Le code pénal est au-dessus au niveau de la hiérarchie des normes.

Cette indemnité spécifique versée aux dignitaires des parlements est inconstitutionnelle

RT France : Dans une lettre ouverte adressée au président de la République vous proposez onze réformes qui permettraient une véritable transparence et moralisation de la vie publique. Vous demandez notamment la suppression des indemnités spécifiques de fonction, un point absent de la loi de moralisation. Pourquoi souhaitez-vous cette disparition ?

H. L : Les indemnités spécifiques de fonction sont les indemnités versées aux parlementaires qui exercent au sein des assemblées une fonction supplémentaire comme le président de l'Assemblée, les président de commissions, les rapporteurs, les questeurs, etc... 80 personnes sont concernées et se partagent 1,5 millions d'euros. Nous avons poursuivi le travail d'enquête mené par Mediapart et Sud Ouest avec notre association pour rendre public le montant de ces indemnités et qui les touchait. Cela a, encore une fois, fait des remous à l'Assemblée nationale mais pas sur la question de leur légalité, simplement parce que certains découvraient que certains députés gagnaient plus que les autres... 

Selon nous, cette indemnité spécifique versée aux dignitaires des parlements – c'est le nom qu'on leur donne – est inconstitutionnelle. La Constitution ne mentionne que deux types d'indemnités pour les parlementaires. Pour le démontrer, nous avons interrogé Claude Bartolone [président de l'Assemblée nationale lors du précédent quinquennat] et Gérard Larcher [président du Sénat] sur l'existence de ces indemnités spécifiques de fonction. Nous avons ensuite confronté leurs réponses et arguments au cabinet d'avocats Bourdon, à qui nous avons demandé une expertise juridique pour savoir s'ils étaient légalement valables. Le cabinet Bourdon a contredit tous les arguments des présidents des assemblées parlementaires, et conclu qu'un raisonnement juridique viable allait dans le sens de l'inconstitutionnalité de ces indemnités. 

Le problème en France est que nous n'avons pas de Cour suprême

Malgré notre alerte, ces indemnités existent toujours. D'ailleurs, si vous observez la loi en cours de vote en ce moment, il y a un article qui intègre dans le code de la Sécurité sociale le fait que les indemnités parlementaires supplémentaires versées par décision des bureaux seront désormais assujetties à l’impôt. On en revient à la même façon de procéder que ce que j'expliquais sur la réserve parlementaire : ce petit texte que personne n'a bien vu donne une existence légale à une pratique qui est pourtant inconstitutionnelle. La question sera de savoir si le Conseil constitutionnel se penchera dessus ou non. S'il se penche dessus et qu'il émet un avis favorable, on aura beaucoup plus de mal à invoquer l'inconstitutionnalité de ces indemnités.

Le problème, en France, est que nous n'avons pas de Cour suprême. Si on veut vraiment faire des réformes, il faut supprimer le Conseil constitutionnel – du moins sous sa forme actuelle – car ce n'est pas une juridiction. Il ne remplit pas les critères d'une juridiction, puisqu'il n'y a pas de contradictoire, pas de possibilité d'appel. Il n'est de plus pas possible de saisir le Conseil constitutionnel directement. Cette institution méconnaît même le principe constitutionnel qui veut que toute personne doit pouvoir avoir accès à un tribunal compétent. En France, il y a des problèmes d'inconstitutionnalité, mais nous n'avons techniquement pas de juges prévus pour y répondre, contrairement aux Etats-Unis par exemple, où n'importe quel citoyen peut saisir la Cour suprême, s'il prouve que tel ou tel amendement ne le protège pas.

Je ne vais évidemment pas dire que la loi de moralisation est mauvaise, mais il y en a encore nombre de sujets qui restent dans l'ombre

RT France : La loi de moralisation de la vie publique va-t-elle assez loin selon vous ?

H. L. : Sincèrement, cette loi ne contient pas grand chose. A bien l'observer, trois thèmes ont été abordés. Il y a eu la réserve parlementaire, qui prenait l'eau depuis plusieurs années. Puis, la question de l'IRFM, sur laquelle il était temps de se pencher : la Haute autorité explique dans son dernier rapport que cet argent a pu servir à payer des vacances! Enfin, suite à l'affaire Fillon, le volet des collaborateurs et des emplois familiaux a été abordé. 

Je ne vais, évidemment, pas dire que cette loi est mauvaise, puisqu'elle répond à des sujets que nous avons soulevés, mais il y en a encore tant d'autres qui restent dans l'ombre.

RT France : Comme par exemple ?

H. L. : Le fait que les décisions des questures se fassent à huis-clos : on ne peut donc pas savoir à quoi sert cet argent. Nous avons un document qui tend à prouver que l'Assemblée nationale a donné de l'argent à des gens qui n'ont rien à voir avec l'Assemblée nationale ! Pour faire simple, la questure, ce sont les gestionnaires de l'Assemblée nationale. Leurs décisions ne sont pas publiques. Or, dans leurs décisions, ils peuvent rembourser des frais par exemple à des conjoints de personnes ayant travaillé à l'Assemblée nationale.

Si les parlementaires n'en sont pas contents, ils n'ont qu'à amender la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen.

RT France : Comprenez-vous l'argument, récurrent chez de nombreux élus de tous bords, qui revient à dire que tendre vers trop de transparence relève du voyeurisme et peut être dangereux ?

H. L. : Ce qu'ils défendent, en disant cela, c'est en quelque sorte du blanchiment d'argent public ! Ils voudraient que l'argent public disparaisse d'un seul coup de la sphère publique. Sauf que l'argent public est public, on doit savoir comment il est dépensé ! J'irai même plus loin. Si un parlementaire utilise de l'argent public pour payer un repas, je veux savoir avec qui il a dîné. S'il ne veut pas que l'on sache avec qui il était, il n'a qu'à payer ce repas avec son argent. A partir du moment où on utilise de l'argent public, les citoyens doivent pouvoir savoir. Dans la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, il est écrit que chaque citoyen a le droit de suivre l'emploi de la contribution nationale. C’est un droit fondamental qui fait partie du bloc de constitutionnalité, soit la norme suprême. Si les parlementaires n'en sont pas contents, ils n'ont qu'à amender la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen.

Il y a ce fantasme chez certains élus de se dire que si les Français savaient à quoi sert leur argent, ils seraient choqués car ils ne peuvent pas de comprendre

On en revient à se poser la question de ce qu'est un parlementaire. Que lui demande-t-on ? De voter au nom du peuple français et pas au nom d'un parti politique ou en son nom propre. Les seuls à qui ils ont des comptes à rendre ce sont les citoyens. S'ils n'admettent pas cela, cela veut dire qu'ils n'acceptent pas la démocratie représentative. Mais cela les gène. On part de si loin en France, qu'on se fait un monde du moindre changement. Il y a ce fantasme chez certains élus de se dire : «Si les Français savaient, ils seraient choqués car ils ne peuvent pas comprendre.» En 2015, le sénateur et questeur Bernard Saugey se félicitait que le budget ne soit pas détaillé et rendu public : «Ce n'est pas la peine que les gens regardent des choses qu'ils vont être incapables de commenter, ils auront certainement des réflexions idiotes. Je pense que tout le monde n'est pas capable de comprendre les règles d'un budget.» C’est très grave ! Evidemment que les Français sont suffisamment intelligents pour comprendre l'usage qu'on fait de leur argent !

La commission pour la transparence parlait dans son quinzième rapport d'enrichissement pour les députés pouvant aller jusqu'à 200 000 euros sur cinq ans

RT France : Les affaires Cahuzac et Fillon ont-elles permis selon vous d'accélérer la prise de conscience autour de la question de transparence et de moralisation de la vie publique ou ont-elles au contraire nui au changement de mentalités ?

H. L. : Il y a eu des avancées grâce à ces affaires. La création de la Haute autorité de la transparence après l'affaire Cahuzac est une avancée car elle a permis de s'intéresser au patrimoine de certains élus et de rendre compte de l'enrichissement important que la vie politique pouvaient occasionner. La commission pour la transparence parlait dans son quinzième rapport d'enrichissement pour les députés pouvant aller jusqu'à 200 000 euros sur cinq ans : lorsque l'on parle d'enrichissement, on ne parle pas ici des indemnités parlementaires, indemnités prévues par la Constitution et qui relèvent selon moi de l'argent privé. 

L'événement Fillon a permis de mettre le projecteur sur les collaborateurs familiaux, et par effet de rebond collatéral, de supprimer la réserve parlementaire. 

Je suis étonné d'entendre d'une part le ministre de la Justice expliquer qu'il va falloir évaluer les lois en cours avant d'en faire de nouvelles mais que, de l'autre côté, on décide de légiférer de façon accélérée

Mais cela n’est pas forcément un bien, car les mesures qui sont alors prises ne le sont pas forcément avec le recul nécessaire. Elles sont prises en réaction à un événement particulier. La loi doit être posée de manière bien plus générale qu'en réponse à une situation précise. Cela montre bien le côté mystification de la loi. Certaines idées peuvent paraître au premier abord bonnes ou positives, alors qu'au fond, elles peuvent avoir des répercussions terribles, rendant notamment impossible de saisir le tribunal par la suite. La loi ne doit jamais être anodine. Je suis étonné d'entendre d'une part le ministre de la Justice expliquer qu'il va falloir évaluer les lois en cours avant d'en faire de nouvelles tandis que, de l'autre côté, on décide de légiférer de façon accélérée sans même se poser la question de l'utilisation d'articles du code pénal qui existent déjà et qui pourraient être mis en application.

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