Le Conseil de l'Europe, vigie des droits de l'homme, a jeté ce 14 juin un pavé dans la mare de la vie politique française en critiquant le mécanisme permettant l'adoption d'une loi sans vote, récemment utilisé par le gouvernement pour sa très contestée réforme des retraites.
Cet article 49.3 de la Constitution française «soulève des interrogations au regard des principes du pluralisme, de la séparation des pouvoirs et de la souveraineté du législateur», affirme l'institution dans un avis publié ce 14 juin, déplorant qu'il permette parfois l'adoption d'une loi «sans (...) discussion réelle et approfondie de son contenu».
Depuis sa formation en mai 2022, le gouvernement d'Elisabeth Borne a eu recours à 11 reprises à ce dispositif, notamment en mars pour faire adopter la très contestée réforme relevant de 62 à 64 ans l'âge de départ à la retraite.
Après des mois de mobilisation dans la rue, l'exécutif avait fini par activer ce mécanisme, de crainte d'un rejet du texte à l'Assemblée nationale, où le camp présidentiel ne dispose que d'une majorité relative. En réponse, les oppositions avaient dénoncé un «déni de démocratie» et une violation des droits du Parlement.
«Un pouvoir législatif autonome entre les mains de l'exécutif»
Dans son avis, le Conseil de l'Europe rappelle qu'il est «nécessaire de préserver l'équilibre des pouvoirs entre le Parlement et l'exécutif» et estime que le 49.3 français représente «plutôt un pouvoir législatif autonome entre les mains de l'exécutif».
Une fois le 49.3 actionné, les députés n'ont qu'une seule possibilité de faire échec à l'adoption d'une loi: voter à la majorité absolue une motion de censure contre le gouvernement.
Selon la Commission de Venise, le groupe consultatif au sein du Conseil de l'Europe qui a rédigé l'avis, l'article 49.3 renverse ainsi «la charge de l'initiative» du rejet d'un texte, «d'une manière apparemment inégalée par rapport aux autres pays européens».
Cette Commission, qui apporte aux États des avis juridiques sur des projets de loi ou textes déjà en vigueur, annonce cependant qu'elle procédera à une «analyse comparative» des dispositifs qui permettent aux gouvernements «d'intervenir dans les pouvoirs législatifs des parlements» des autres pays européens, avant de publier ses conclusions définitives.
«Déni de démocratie»
L'article 49.3, élaboré comme une réponse aux situations de blocage parlementaire observées sous la IVe République, fait régulièrement l'objet de critiques de la part de responsables politiques français, y compris de la part de ceux qui y ont eu recours.
En 2006, François Hollande, alors premier secrétaire du PS et chef de file de l'opposition, avait fustigé le recours à ce dispositif pour faire adopter une loi sur un contrat de travail destiné aux jeunes, parlant d'un «déni de démocratie». «Le 49.3 est une brutalité, le 49.3 est un déni de démocratie, le 49.3 est une manière de freiner ou d'empêcher le débat parlementaire», avait-il assuré. Quelques années plus tard, sous son mandat présidentiel (2012-2017), son Premier ministre Manuel Valls y avait toutefois eu recours à six reprises.
Au fil des années, des garde-fous ont été apportés pour limiter l'utilisation du 49.3. Depuis 2008, cet article ne peut ainsi être activé que pour les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, et pour un seul autre texte par session parlementaire.
En mars dernier, un groupe de 60 députés issus de l'opposition de gauche a voulu aller plus loin en déposant une proposition de loi constitutionnelle visant à supprimer l'article 49.3.
Le Conseil de l'Europe, qui siège à Strasbourg, réunit les 46 Etats signataires de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. Ses différentes instances publient régulièrement des rapports et avis consultatifs. En mars, la commissaire aux droits de l'homme de l'institution, Dunja Mijatovic, avait tancé l'«usage excessif de la force» envers les manifestants par les forces de l'ordre dans le cadre du mouvement social contre la réforme des retraites.