Plus que neuf mois pour se quitter bons amis après le Brexit…et c’est plutôt mal parti

A une semaine du prochain Conseil européen, la menace d'un Brexit dur – sans accord entre Londres et Bruxelles – se précise. Contrainte par un calendrier strict, la négociation semble avoir échappé à ses protagonistes.

Theresa May a réussi le 20 juin à faire passer au Parlement son projet de loi sur le Brexit. Il doit permettre au Royaume-Uni de continuer à fonctionner normalement le 29 mars 2019, date de sa sortie officielle de l’Union européenne (UE). Pour cela, le texte organise juridiquement la suprématie du droit national britannique sur le droit européen et pérennise, dans le droit britannique, de nombreuses dispositions issues du droit communautaire. Mais le Premier ministre Britannique n’a arraché ce vote qu’au prix d’une concession majeure : c’est le Parlement qui aura le dernier mot et autorisera Theresa May à signer l'accord final avec Bruxelles – s'il y en a un. Ainsi, le gouvernement britannique négocie sous l’épée de Damoclès d’une censure de la chambre des Communes au dernier moment.

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De plus, il fait face à la plus grande confusion de la classe politique. En effet, la victoire du Brexit n’a pas fait disparaître les clivages qui divisent désormais deux camps : celui d’un Brexit dur, soit une sortie de l’Union européenne sans accord, et celui qui souhaite un retrait en bon ordre, avec la signature d’un accord qui préserve, autant que possible, les bénéfices du marché unique pour le Royaume-Uni.

Le premier est constitué de la plupart des anciens partisans du Brexit, et le second de ceux du maintien de la Grande-Bretagne dans l’UE. Mais ces deux camps sont chacun représentés, non seulement au sein du gouvernement, mais aussi des deux principaux partis britanniques, les travaillistes de Jeremy Corbyn et les conservateurs de Theresa May. A plusieurs reprises, les deux dirigeants ont affronté au Parlement des votes contestataires, chacun au sein de son propre camp. 

Un Brexit ordonné de plus en plus improbable

C'est pourquoi la perspective d’un Brexit ordonné avec la signature d’un «accord tenant compte du cadre des relations futures du Royaume-Uni avec l’Union», selon la formule employée par la Commission européenne, semble une perspective de plus en plus incertaine. Le Conseil européen qui se réunira les 28 et 29 juin à Bruxelles devrait constater le peu de progrès et appeler à se préparer à «tous les résultats», y compris à une absence d'accord, selon un projet de conclusions du sommet européen à venir évoqué par l'AFP le 20 juin dernier.

Dans ce même texte, qui peut encore évoluer, le Conseil souligne son «inquiétude» quant à l'absence de «progrès substantiels» dans le dossier de la frontière entre l'Irlande, membre de l'UE, et l'Irlande du Nord. Sur ce point, un accord reste à trouver pour empêcher le retour d'une frontière physique entre l'Irlande et le Royaume-Uni, ainsi que la remise en cause de l’ensemble des accords de paix qui régissent la vie des citoyens de l’île irlandaise, en Ulster comme dans la République d’Irlande, pour certains depuis 1923, comme celui sur l’Espace de voyage commun (Common Travel Area Act). Il a été intégré depuis dans le droit européen et renforcé par l’accord du Vendredi Saint de 1998... et devra donc être à nouveau renégocié entre l’Irlande et le Royaume-Uni. 

Or, de «sérieuses divergences subsistent» sur ce dossier selon un tweet de Michel Barnier, négociateur en chef de l'UE pour le Brexit daté du 19 juin.

L'accord en cours de négociation qui doit fixer le cadre des relations futures entre l'UE et le Royaume-Uni aborde quant à lui des questions aussi variées que la participation à Europol ou à l'agence Euratom, les règles de protection de la propriété intellectuelle etc. Mais il devrait aussi comporter un important volet commercial pour éviter aux échanges entre l'île et le continent de tomber dans un vide juridique en mars prochain. Or, si Bruxelles est plus que réservé sur les chances d'aboutir, le pessimisme est également de rigueur Outre-Manche.

Par exemple, en mars dernier, à l’occasion des deux ans du déclenchement de l’article 50 permettant la sortie du Royaume-Uni, l’association professionnelle britannique CFA (Chartered Financial Analysts) Institute a publié une étude sur les perspectives commerciales post-Brexit. Selon cette enquête, 17% seulement des membres du CFA Institute croient que l’UE et le Royaume-Uni parviendront à signer un accord commercial global (services financiers compris, ce que la Commission refuse), tandis que 23% pensent qu’il y aura un accord incluant seulement les échanges de biens et 19% pensent qu’il n’y aura pas d’accord du tout. 

Négociations marathon sous une épée de Damoclès

Quand on pense aux 10 ans de négociations qu’aura exigés l’entrée de la Croatie dans l’Union européenne ou aux 18 ans (dont la moitié d’interruption) pour le simple accord de libre-échange entre le Mercosur et l’UE (encore loin d’être signé), on est frappé par la brièveté du calendrier d'élaboration de l'accord de retrait tel qu’il a été prévu par le Conseil européen, fin 2016 : 18 mois de négociations entre juin 2017 et novembre 2018, pour laisser le temps aux Parlements britannique et des 27 Etats membres de le ratifier pour une entrée en vigueur à la date prévue du 23 mars 2019. 

On est presque arrivé nulle part, alors qu'on attend toujours le Royaume-Uni, y compris sur la question du backstop pour l'Irlande

Et la date butoir est à peine dans quatre mois... Or, selon un responsable européen cité par l’AFP le 20 juin sous couvert de l’anonymat : «On est presque arrivé nulle part, alors qu'on attend toujours le Royaume-Uni, y compris sur la question du backstop pour l'Irlande». En jargon bruxellois le «backstop» consiste en un «filet de sécurité», un texte temporaire qui s'appliquerait faute de meilleure solution négociée entre Londres et Bruxelles, prévoyant un alignement réglementaire de l'Irlande du Nord sur l'Union après le Brexit. 

Face à ce délai, avec un exécutif britannique tiraillé entre des tendances contradictoires (Theresa May et le chancelier de l’Echiquier Philip Hammond veulent un Brexit ordonné, mais le ministre des Affaires étrangères Boris Johnson plaide pour un Brexit dur), il serait surprenant d’aboutir à un résultat dans les délais impartis, c’est-à-dire d’ici le 29 mars prochain.

Michel Barnier accusé de vouloir «punir» le Royaume-Uni

La brièveté de ces négociations est-elle une surprise ? Non. Le fameux article 50 du Traité de fonctionnement de l’UE (TFUE) précise, dans son 3e paragraphe, que «les traités cessent d’être appliqués à l’Etat concerné à partir de l’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification ...»

Vous êtes un Etat tiers parce que vous en avez décidé ainsi

Enfin, la difficulté des négociations est bien sûr liée à des positions divergentes. En Angletterre, Michel Barnier, le négociateur en chef de la Commission européenne est régulièrement accusé de vouloir «punir» le Royaume-Uni, afin de décourager tout Etat membre qui voudrait suivre son exemple. Ce que le chef négociateur dément, répondant systématiquement, sur différents sujets, que c’est le Royaume-Uni qui a choisi de quitter l’Union et qu’il doit donc en assumer les conséquences. Il lui faut même supporter une grande part du travail juridique colossal encore à accomplir pour finaliser et sécuriser son retrait de l’UE.

Ainsi, le 8 juin dernier, dans une déclaration officielle sur l’avancement des négociations, Michel Barnier affirmait, par exemple, à propos de la question des douanes qui réapparaîtront désormais entre la Grande-Bretagne et l’UE : «Dans tous les documents britanniques que je continue de recevoir [ …] il y a une demande de maintenir le statu quo, une forme de continuité ; ce qui est paradoxal, vu que c’est le pays lui-même qui a décidé de quitter l’Union.» Le 19 juin dernier, le négociateur en chef de la Commission européenne en rajoutait, à propos de la fin du droit d’accès du Royaume-Uni aux bases de données policières européennes : «Vous êtes un Etat tiers parce que vous en avez décidé ainsi.»